Tài nguyên không mang ‘lời nguyền’

Tài nguyên không mang ‘lời nguyền’

“Lời nguyền tài nguyên” (Resource Curse) là một khái niệm được các nhà nghiên cứu kinh tế và chính trị đưa ra vào những năm 1990. Đó là một “bí ẩn siêu nhiên” khiến nhiều chuyên gia phải nhăn mặt, khi theo lẽ thông thường, một quốc gia giàu tài nguyên sẽ phát triển mạnh về kinh tế, ổn định về chính trị, có đời sống xã hội cao hơn những quốc gia nghèo tài nguyên; nhưng trên thực tế, hoàn toàn ngược lại.

Tài nguyên không mang ‘lời nguyền’

Người ta nhìn thấy nghịch lý đó ở những quốc gia giàu tài nguyên nhưng tốc độ phát triển kinh tế thấp, các chỉ số an sinh xã hội lẹt đẹt, chất lượng cuộc sống thua kém mức trung bình của thế giới, bất ổn và xung đột thường xuyên xảy ra, tham nhũng tràn lan, nhân quyền bị xâm phạm nghiêm trọng, v.v. Venezuela là một trong những cái tên nổi đình nổi đám gần đây ứng với hiện tượng này. Một quốc gia có trữ lượng dầu mỏ được tìm thấy thuộc hàng lớn nhất thế giới, cùng với lượng dồi dào các loại quặng sắt, than, bauxite, vàng, kim cương… lại thường xuyên đối mặt với khủng hoảng suốt nhiều thập niên qua và vẫn đang ngập chìm trong nội loạn bất ổn.

Lời nguyền này không phải là một khám phá gì mới mẻ, ngoại trừ cách đặt tên gây ấn tượng.

Những năm 1970, người ta đã có một tên gọi khác cho hội chứng tương tự: Căn bệnh Hà Lan (Dutch Disease).

Năm 1959, ở Groningen (Hà Lan), người ta phát hiện ra một mỏ khí đốt tự nhiên. Nó được đánh giá là mỏ khí đốt lớn nhất ở châu Âu, và là một trong mười mỏ lớn nhất trên thế giới. Rất nhanh sau đó, ngành công nghiệp xuất khẩu khí đốt ở Hà Lan bùng nổ. Nhu cầu nhiên liệu cao vào thời điểm đó, cộng với xuất khẩu khí đốt đột nhiên tăng mạnh, làm tăng giá trị đồng tiền của Hà Lan. Giá trị đồng tiền tăng (currency appreciation) khiến việc xuất khẩu các sản phẩm khác trong nước gặp khó khăn (người nước ngoài ngại vì phải trả nhiều tiền của họ hơn lúc trước). Ngược lại, tiền tăng giá lại khiến việc nhập khẩu hàng từ nước ngoài thuận lợi hơn (cùng số tiền, người trong nước mua được nhiều hàng nhập khẩu hơn). Ngành công nghiệp khí đốt bùng nổ cũng kéo theo một lượng lao động chuyển dịch từ các ngành nghề khác, đẩy mặt bằng tiền lương tăng lên, giảm động lực để đầu tư cho những ngành có lợi nhuận (trong ngắn hạn) thấp hơn.

Các ngành sản xuất trong nước vừa gặp khó khăn trong đầu ra, vừa bị cạnh tranh của hàng nhập khẩu, chi phí nhân công tăng, không được đầu tư… dẫn đến teo tóp, kém phát triển.

Đó là bức tranh chung của những nước mà ngân sách quốc gia phụ thuộc phần lớn vào xuất khẩu nguyên nhiên liệu (primary commodities – hàng hóa cơ bản), từ dầu mỏ, khí đốt cho tới các khoáng sản như vàng, kim cương, than đá, bauxite, v.v.

Trong ngắn hạn, điều này có vẻ không phải là chuyện nghiêm trọng khi nhu cầu cho các loại hàng hóa cơ bản đó ở mức cao, quốc gia xuất khẩu tiếp tục thu được đủ (và dư) tiền để bù đắp trang trải ngân sách chung.

Vấn đề nằm ở chỗ nguồn thu này rất không ổn định, khi giá của các loại hàng hóa này biến động thất thường.

Một khi nguồn thu chính trồi sụt thất thường, chi tiêu quốc gia sẽ bị ảnh hưởng. Thiếu tiền, mọi thứ sẽ không còn như tiên. Nếu những đợt bùng nổ giá dầu biến nhiều nước nghèo thành đại gia, thì những cơn khủng hoảng lại đẩy nhiều nước vào cảnh bần hàn, thậm chí bạo loạn, như Venezuela hiện tại.

Ngay cả trong trường hợp nguồn thu từ tài nguyên dư dả để chi tiêu quốc gia, đó cũng không phải là chuyện tích cực.

Trên nguyên tắc, kinh phí cho nhà nước hoạt động (tiền lương nhân viên công vụ, chi trả cho y tế, quốc phòng, hạ tầng, dịch vụ công cộng…) đến từ tiền thuế của người dân. Tất cả nhân viên nhà nước, từ tổng thống, chủ tịch cho đến cảnh sát, dân phòng… đều nhận lương của dân, làm việc cho dân, và phải chịu trách nhiệm giải trình trước dân. Tất cả những khoản chi tiêu của nhà nước đều phải minh bạch, rõ ràng và chịu sự giám sát của người đóng góp. Đó là cơ sở để thiết lập mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, một bên được giao việc làm, nhận lương và một bên giao việc, trả lương.

Ở những nơi có nguồn thu khổng lồ và dễ dàng từ tài nguyên thiên nhiên, nhà nước lại có xu hướng không áp thuế cao lên người dân để thu cho ngân sách, thậm chí ngược lại, dùng tiền bán tài nguyên chi cho các khoản trợ cấp, phân phát cho những nhóm lợi ích thân hữu.

Đó là hiện tượng đang diễn ra tại nhiều nước giàu tài nguyên, đặc biệt ở Trung Đông, khi chính quyền làm việc theo kiểu độc tài, chuyên quyền, không tôn trọng nguyên tắc dân chủ, còn người dân không phải đóng góp nhiều vào ngân sách, lại được đảm bảo nhu cầu vật chất, không có nhiều động lực để giám sát, chất vấn chính quyền.

Biểu đồ giá dầu thô qua các năm giống với điện tâm đồ của một bệnh nhân trong tình trạng nguy cấp, lên xuống thất thường hơn là của một người khỏe mạnh bình thường. Nguồn: macrotrends.net

Trường hợp kinh điển của Hà Lan cũng chỉ dừng lại ở mức độ “bệnh”. Nó được nâng cấp lên thành “lời nguyền” khi người ta nhìn vào các nước đang phát triển, đặc biệt ở châu Phi, châu Á và Mỹ Latin.
Ở những quốc gia này, tình hình trở nên tệ hơn khi (1) hệ thống chính quyền thiếu minh bạch, tham nhũng tràn lan khiến nguồn thu khổng lồ từ xuất khẩu chảy vào túi riêng của quan chức và một nhóm nhỏ hưởng lợi, trong khi số đông người dân không được xơ múi gì và (2) nền kinh tế vốn chưa được đầu tư phát triển đồng bộ, các ngành nghề manh mún, giờ cũng không có động lực để đi lên khi đa số chạy theo lợi nhuận của ngành xuất khẩu chính.

Tình trạng này đặc biệt nghiêm trọng ở những nước châu Phi bị ảnh hưởng bởi chiến tranh, xung đột kéo dài giữa những phe phái trong lẫn ngoài nước, mà một phần nguyên nhân chính đến từ việc tranh giành quyền kiểm soát các nguồn nguyên – nhiên liệu.

Vậy để không bị dính “lời nguyền”, có phải nên tránh xa việc khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên?

Hẳn nhiên là không.

Đơn giản vì không có lời nguyền nào cả.

(Việc nên hay không nên khai thác tài nguyên thiên nhiên là vấn đề khác, thuộc về lựa chọn liên quan đến mục tiêu bảo vệ môi trường, phát triển bền vững.)

Những người vẽ bùa cho lời nguyền này mắc một lỗi kinh điển, nhập nhằng giữa quan hệ nhân – quả và tương – quan (causation and correlation).

Tài nguyên thiên nhiên không phải là nguyên nhân dẫn đến tai họa. Cách sử dụng quản lý tài nguyên đó ra sao mới là nguyên nhân cho sự thịnh suy của một quốc gia.

Mỹ là một trong những nước có nguồn tài nguyên thiên nhiên giàu có phong phú nhất trên thế giới, từ khí ga, than đá, dầu mỏ cho đến các kim loại quý như đồng, bạc, vàng, sắt… Giếng dầu của Edwin Drake vào năm 1859 tại Titusville, Pennsylvania được xem là một trong những giếng dầu mở màn cho lịch sử khai thác dầu khí hiện đại. Việc sớm biết cách khai thác và thương mại hóa các tài nguyên thiên nhiên là một trong những nhân tố quan trọng đưa nước Mỹ lên vị trí siêu cường như ngày nay.

Ngoài Mỹ, hai nước Canada và Úc cũng có trữ lượng tài nguyên thiên nhiên thuộc hàng top 10 thế giới. Không ai nói gì về “lời nguyền” đối với các quốc gia này.

Đương nhiên không thể bỏ qua yếu tố lịch sử khi tìm hiểu tác động/ tác hại của tài nguyên thiên nhiên với số phận của một quốc gia.

Vào thời kỳ thuộc địa (colonialism), nếu “bị” phát hiện trong nhà mình có mỏ tài nguyên nào, người dân/ quốc gia đó xem như cầm chắc tai họa, thậm chí là họa diệt vong. Các đế quốc sẽ không ngần ngại nhảy vào dùng bất kỳ thủ đoạn nào để chiếm đoạt, hoặc công khai cướp bóc, hoặc “khai thác hộ” với giá rẻ mạt.

(Một trường hợp thú vị của đế quốc Tây Ban Nha: sau thời gian dài chiếm đoạt tài nguyên từ các thuộc địa ở Nam Mỹ, lượng tiền khổng lồ (từ bạc) đổ về khiến các ngành công nghiệp trong nước không có động lực phát triển, đầu tư cho giáo dục bị bỏ bê, để rồi cuối cùng sức mạnh của Tây Ban Nha lụi tàn nhanh chóng so với các đế quốc cùng thời. Đây có thể xem là trường hợp “lời nguyền gián tiếp” cho những kẻ tham lam.)

Đầu thế kỷ 20, những mỏ dầu khổng lồ ở Trung Đông bắt đầu được khai phá, không phải bởi người bản địa, mà thuộc quyền kiểm soát của những tập đoàn dầu khí khổng lồ của phương Tây. Phần lớn lợi nhuận chui vào túi tiền các công ty này. Những nước sở hữu tài nguyên chỉ được trả một khoản phí và chia phần nhỏ lợi nhuận. Hơn nửa thế kỷ sau, các nước xuất khẩu dầu mỏ mới liên kết thành lập OPEC (Tổ chức các nước xuất khẩu dầu mỏ) để giành lại quyền chủ động, làm đối trọng đàm phán với các công ty dầu khí nước ngoài.

Nếu trường hợp những nước phát triển như Mỹ, Canada, Úc… chưa đủ để đập tan huyền thoại về “lời nguyền tài nguyên” (ta có thể bảo vì đó đều là những nước lớn, phát triển, lại khai thác đầu tiên, có lợi thế tiên phong…), câu chuyện về Na Uy vào những năm 1960-1970 là một minh chứng khác.


Không có “lời nguyền tài nguyên” nào ở Na Uy. Ảnh: Oil and Gas iQ.

Khi người hàng xóm Hà Lan phát hiện ra mỏ khí đốt khổng lồ ở Groningen, rất nhanh sau đó nhiều công ty dầu khí nước ngoài cũng nhảy vào muốn giành địa bàn ở Na Uy.

Thay vì mờ mắt trước nguồn lợi khổng lồ từ dưới đất chui lên này (như rất nhiều những quan chức ở các nước khác), các nhà quản lý ở Na Uy đã rất bình tĩnh, nghiên cứu kỹ càng từng bước một. Nhận thấy luật về đầu tư khai thác dầu khí chưa rõ ràng, họ trước tiên soạn thảo ban hành đầy đủ luật. Việc phân chia ranh giới thềm lục địa với các quốc gia xung quanh cũng được xúc tiến. Khu vực chủ quyền trong trường hợp phát hiện nguồn tài nguyên được phân định rõ trước khi có bất kỳ hoạt động khai thác nào.

Tất cả mọi việc đều được tiến hành theo đúng nguyên tắc minh bạch – cốt lõi trong văn hóa của người Na Uy.

Như lời của Bộ trưởng Thương mại Na Uy vào thời điểm đó, Jens Evensen, đã nói rõ với các đối tác nước ngoài,

“Chúng tôi muốn tự kiểm soát nguồn tài nguyên này. Chúng tôi sẽ làm ra luật. Chúng tôi sẽ lắng nghe các bạn. Nhưng chúng tôi sẽ có hệ thống luật mà các bạn phải tuân theo. Đó là cách chúng ta sẽ làm việc. Bất cứ ai không chấp nhận những điều khoản này thì nên đi về.”

Quyết tâm quản lý nguồn tài nguyên một cách minh bạch, hiệu quả và bền vững không chỉ là ý chí nhất thời của một số người. Quốc hội Na Uy vào năm 1971 còn đưa ra 10 nguyên tắc về chính sách dầu khí của đất nước (thường được gọi là “The Ten Oil Commandments” – Mười “điều răn” về dầu khí).

“Mười điều răn” này đề cập đến nguyên tắc bảo đảm chủ quyền của quốc gia đối với nguồn tài nguyên, ưu tiên đáp ứng nhu cầu trong nước, yêu cầu khai thác bền vững, không ảnh hưởng xấu đến lợi ích của những ngành khác, bảo vệ môi trường, đảm bảo doanh thu phải được đầu tư cho các hoạt động giáo dục, nghiên cứu, v.v.

Nguồn doanh thu từ tài nguyên thiên nhiên này được đưa vào Quỹ đầu tư quốc gia của Na Uy (tiền thân là Quỹ dầu khí chính phủ) với mục đích (1) đảm bảo lợi ích cho các thế hệ tương lai, (2) hạ nhiệt nền kinh tế qua các hoạt động đầu tư nước ngoài và (3) giảm bớt việc phụ thuộc vào nguồn thu từ khai thác tài nguyên thiên nhiên, vốn chịu ảnh hưởng biến động mạnh của thị trường.

Tính đến năm 2018, quỹ quốc gia này của Na Uy đang cất trữ tương đương hơn một nghìn tỉ USD, được xem là quỹ đầu tư quốc gia lớn nhất thế giới.

Không chỉ nằm trong top những nước phát triển nhất thế giới về kinh tế, suốt nhiều thập niên qua, Na Uy luôn đứng trong nhóm đầu bảng về các chỉ số giáo dục, hạnh phúc, phát triển con người, và được xem là một trong những quốc gia đáng sống nhất trên hành tinh.

Bài học của Na Uy và những quốc gia khác cho thấy tài nguyên thiên nhiên không phải là “lời nguyền”, cũng không phải là lộc trời ban phát từ trên xuống.

Nó đơn giản chỉ là một loại phương tiện.

Biết sử dụng, khai thác hiệu quả, phương tiện này sẽ đưa đất nước cất cánh. Còn nếu ỷ lại, tham lam, không chịu học cách sử dụng đàng hoàng tử tế, nó sẽ chỉ đưa đất nước xuống vực.

Đó là lý do mà với những nước nghèo tài nguyên, họ vẫn có thể đi tới đích, cho dù chậm.

Tài nguyên hạn chế giống như đi trên chiếc xe đạp. Tài nguyên nhiều hơn có chiếc xe máy. Giàu tài nguyên có được xe hơi. Tài nguyên dồi dào có chiếc máy bay.

Chỉ có trong tay người biết sử dụng thì xe hơi mới chạy được xa, máy bay mới bay được cao.

Còn nếu để lọt vào tay những kẻ tham lam, ngu dốt, chỉ biết phá hoại, có ngồi lên xe hơi, lái được máy bay cũng chỉ gây thảm họa cho tất cả.

Nhắm mắt đưa chân, chịu đựng để mặc cho tài nguyên của cả quốc gia bị định đoạt trong tay một số ít những kẻ phá hoại như vậy, đó mới là “lời nguyền” thật sự.

Lời nguyền của những người tự nguyện đưa cổ vào tròng.

Y Chan
Luật Khoa