(6) ABC VỀ HIẾN PHÁP: Câu 80 đến 83 và tài liệu tham khảo

ABC VỀ HIẾN PHÁP

Câu hỏi 81

Chính quyền địa phương là gì? Được quy định như thế nào trong hiến pháp thế giới và hiến pháp Việt Nam?

Để tổ chức quyền lực nhà nước tại địa phương, mọi quốc gia khác đều phân chia lãnh thổ ra các đơn vị hành chính và tổ chức cơ quan quảh lý ở đó để bảo đảm mối liên hệ giữa trung ương và địa phương, thực hiện chính sách của nhà nước tại địa phương và quản lý địa phương. Trên thế giới có nhiều cách tổ chức cơ quan quản lý địa phương và cũng có nhiều tên gọi khác nhau về các cơ quan đó. Ngay trong một nước cũng có nhiều mô hình tổ chức cơ quan quản lý khác nhau ở đơn vị hành chính khác nhau cùng tồn tại. Về cơ bản có bốn mô hình sau đây:

• Cơ quan chính quyền địa phương là một bộ máy hành chính đứng đầu là một quan chức chủ đạo (Tỉnh trưởng, Quận trưởng) được bổ nhiệm từ trên.

• Chính quyền địa phương là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm (hoặc được bầu ra) kết hợp với một Hội đồng tự quản do dân cư bầu ra.

• Mô hình quản lý địa phương bởi một Uỷ ban hành chính do dân cư hay các Hội đồng tự quản cấp dưới trực tiếp bầu ra.

• Mô hình chính quyền địa phương là một Hội đồng – cơ quan đại diện quyền tự quản hoặc quyền lực Nhà nước – do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và chính quyền cấp trên.

Các hình thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương trên đây mặc dù có tên gọi khác nhau, cơ cấu và địa vị pháp lý của mỗi bộ phận không giống nhau nhưng tựu chung lại đều mang một tính chất là cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương, được lập ra để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn lãnh thổ. Ngay mô hình chính quyền kiểu “tự quản địa phương” ở nhiều nước, tuy thường được đặt ngoài hệ thống nhà nước nhưng chúng vẫn là hình thức thực hiện quyền lực nhà nước, tức thực hiện quyền lực nhà nước bằng các cơ cấu phi nhà nước⁽³¹⁾.

Tại Việt Nam, cơ quan chính quyền địa phương nước ta ở tất cả các cấp đơn vị hành chính là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân với các bộ phận cấu thành khác như Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, các sở, phòng, ban của Uỷ ban nhân dân…⁽³²⁾. Trong đó, Hội đồng nhân dân là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 119 Hiến pháp 1992). Hội đồng nhân dân thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Trung ương đồng thời phát huy quyền chủ động, sáng tạo của địa phương. Tính quyền lực nhà nước của Hội đồng nhân dân biểu hiện ở chỗ: nó thể hiện quyền làm chủ của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ đồng thời thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do cấp trên phân giao. Quyết định của Hội đồng nhân dân có tính bắt buộc chung đối với các cơ quan, tổ chức và công dân ở địa phương. Uỷ ban nhân dân “do Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp” (Điều 123 Hiến pháp 1992).

Câu hỏi 82

Các cơ quan hiến định độc lập là gì? Có những cơ quan nào được quy định trong hiến pháp thế giới và hiến pháp Việt Nam?

Với sự phát triển của lịch sử xã hội, lý luận và thực tiễn của việc tổ chức quyền lực nhà nước đã chỉ ra rằng phân quyền với việc tổ chức nhà nước thành ba bộ phận chỉ là điều tối thiểu của một nền dân chủ. Bắt đầu từ giữa thế kỷ XX nhiều quốc gia đã xuất hiện nhiều loại hình thiết chế thực hiện quyền lực nhà nước bên cạnh các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp⁽³³⁾. Chức năng của các cơ quan hiến định hiện đại độc lập thường gắn liền với sự giám sát việc thực hiện quyền lực của các nhánh quyền lực cổ điển, vì vậy người thường gọi các cơ quan này là cơ quan giám sát độc lập. Ví dụ như Cơ quan thanh tra Quốc hội (Ombudssman, được thành lập đầu tiên ở các nhà nước Bắc Âu), Kiểm toán Nhà nước, Hội đồng Bầu cử, Ủy ban Nhân quyền quốc gia. Các cơ quan này không trực thuộc cũng như không chịu sự chi phối của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo nghĩa đó, các cơ quan này cần phải được thành lập và vận hành vô tư, khách quan, phi đảng phái chỉ phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội⁽³⁴⁾. Các thiết chế hiến định độc lập có những đặc trưng cơ bản sau:

• Ra đời do nhu cầu ngày càng mở rộng chức năng của nhà nước.

• Không phụ thuộc vào các thiết chế lập pháp, hành pháp và tư pháp;

• Có trách nhiệm giải trình song không chịu sự kiểm tra ràng buộc thường xuyên của các thiết chế lập pháp, hành pháp và tư pháp

• Có những chức năng nhiệm vụ do hiến pháp quy định;

• Mang tính chất chuyên môn thuần túy, có những chức năng, thẩm quyền riêng trong một số lĩnh vực nhất định.

Câu hỏi 83

Uỷ ban quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền là gì? Được quy định như thế nào trong hiến pháp trên thế giới?

Ủy ban quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền (hay còn được gọi tắt là cơ quan nhân quyền quốc gia, –National Human Rights Institutions/National Institutions for Protection and Promotion of Human Rights – NHRI) là một cơ quan được giao những chức năng cụ thể trong việc thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền. NHRI thông thường là thiết chế có tính chất của cơ quan nhà nước (quasi-governmental agency), có chức năng tư vấn, hỗ trợ các nhà nước trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền. Nó có một vị thế rất đặc biệt, không giống với các NGO, đồng thời cũng không giống các cơ quan nhà nước thông thường.

Không có một mô hình chung về NHRI cho các quốc gia. Các NHRI thông thường được thiết lập theo ba hình thức chính: (i) Cơ quan thanh tra Quốc hội (Ombudsman); Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/Committee); (iii) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể (Specialized Institutions).

Các NHRI đều tuân thủ những nguyên tắc chung về tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhân quyền quốc gia (gọi chung là các Nguyên tắc Pa-ri) và thường bao gồm đại diện của nhiều tầng lớp, nhóm lợi ích trong xã hội, ví dụ như các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền và chống phân biệt đối xử, bao gồm các tổ chức công đoàn; các tổ chức nghề nghiệp (luật sư, nhà báo, bác sĩ…); các cơ sở học thuật (trường đại học, viện nghiên cứu…); các chuyên gia có uy tín; thành viên của các Nghị viện; chuyên viên của các cơ quan Chính phủ…

Các NHRI thường hoạt động theo những phương thức sau: xem xét giải quyết mọi vấn đề thuộc thẩm quyền, bất kể do chủ thể nào đề xuất; tiếp xúc với bất kỳ ai, thu thập bất kỳ thông tin, tài liệu nào cần thiết để giải quyết các tình huống thuộc thẩm quyền; trực tiếp hồi đáp ý kiến công chúng hoặc thông qua bất kỳ cơ quan thông tin đại chúng nào; họp định kỳ hoặc bất kỳ các thành viên đương nhiệm khi cần thiết; thành lập các nhóm công tác khi cần thiết; duy trì quan hệ tham vấn với các cơ quan khác có chức năng thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền; phát triển quan hệ với các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền. Nhiều NHRI được giao cả thẩm quyền tiếp nhận và xử lý những khiếu nại, tố cáo về vi phạm nhân quyền.

Hiện nay có khoảng 33% số NHRI hiện hành trên thế giới được thành lập bởi quy định trong Hiến pháp, 31% bởi quy định trong luật. Số được thành lập bởi nghị định hoặc một văn bản pháp luật khác chiếm 21%, còn lại (15%) được thành lập bởi nhiều dạng văn bản (hình thức hỗn hợp).

Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể coi là NHRI. Cụ thể, Việt Nam chưa có Ủy ban nhân quyền cũng như bất cứ thiết chế nào có thể coi là Thanh tra Quốc hội như ở nhiều nước khác. Các Hiến pháp Việt Nam từ trước đến nay cũng chưa từng quy định về NHRI.

–

⁽¹⁾ Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền 1793 của Cách mạng Pháp được nhắc đến trong Lời nói đầu và được coi là một phần của Hiến pháp Cộng hoà Pháp 1958.

⁽²⁾ Ví dụ, như Hiến pháp Hoa Kỳ. Việc sửa đổi hiến pháp này phải có sự đồng ý của nghị viện của 3/4 số tiểu bang, hoặc phải thông qua một Hội nghị lập hiến.

⁽³⁾ Jame Madison, Alexander Hamilton, John Jay, The Federalist Pappers (U.S.A: Penguin Group, 1987), tr. 477.

⁽⁴⁾ Thomas Paine (1737-1809) – nhà triết học, nhà cách mạng, người theo trường phái chủ nghĩa tự do cổ điển, một nhân vật nổi bật trong phong trào Khai sáng. Ông là người ủng hộ nhiệt tình cuộc cách mạng giành độc lập của các thuộc địa Mỹ khỏi Đế chế Anh. Những tác phẩm nổi tiếng của ông bao gồm: Common Sense (1776),Rights of Man (1791), The Age of Reason (1794), Agrarian Justice (1795)..

⁽⁵⁾ Patrick Henry (1736-1779) – thống đốc bang Virginia của Mỹ những năm 1770, một trong những người sáng lập ra nước Mỹ, thành viên của Hội nghị lập hiến 1787, nổi tiếng với tư tưởng cách mạng và tinh thần kiên quyết chống tham nhũng.
⁽⁶⁾ Trích trong “Luận thuyết về Chính quyền Dân sự”, Tập 2, Chương 4

⁽⁷⁾ Don E. Fehrenbacher, Sectional Crisis and Southern Constitutionalism, Louisiana State University Press, 1995.

⁽⁸⁾ Giovanni Sartori, The Theory of Democracy Revisited, Chatham House Publishers, 1987, tr.309.

⁽⁹⁾ Janes Holmes, Women, Men, and Politeness, Language Arts & Disciplines, 1995, tr.270-271.

⁽¹⁰⁾ Xem Louis Henkin, 2000 (trích từ Bo Li, What is Constitutionalism? Perspectives, Vol. 1, No. 6, http://www.oycf.org/Perspectives2/6_063000/what_is_ constitutionalism.htm.

⁽¹¹⁾ Arne Mavcic, Historical Steps in the Development of Systems of Constitutional Review and Particularities of Their Basic Models, tại http://www.concourts.net/introen.php. Số liệu cập nhật đến ngày 1/4/2010.

⁽¹²⁾ http://www.constitutionmaking.org/reports.html.

⁽¹³⁾ Albert P.Blaustein là Giáo sư Luật tại Khoa Luật Rutgers, Đại học Tổng hợp Bang New Jersey. Ông là tác giả của nhiều công trình học thuật về chủ đề chủ nghĩa hợp hiến gồm tác phẩm sáu tập về Hiến pháp Hoa Kỳ có nhan đề “Hiến pháp của các quốc gia phụ thuộc và các quốc gia có chủ quyền đặc biệt”. Blaustein đã giúp soạn thảo hơn 40 hiến pháp trên khắp thế’ giới. Năm 1991, ông giúp soạn thảo Hiến pháp Liên bang Nga. Giáo sư Blaustein mất năm 1994.

⁽¹⁴⁾ Ví dụ, sự ra đời của Hiến Pháp Nhật Bản 1946 chủ yếu là sự áp đặt của Hoa Kỳ sau khi Phát xít Nhật thua trận ở thế chiến thứ hai.

⁽¹⁵⁾ Ví dụ như như vai trò của Tướng Charles de Gaulles đối với việc sửa đổi Hiến pháp Pháp 1958.

⁽¹⁶⁾ Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quy trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam-Thực trạng và kiến nghị (Tài liệu tham khảo phục vụ việc sửa đổi Hiến pháp 1992), Hà Nội, T9/2011, tr.18-19.

⁽¹⁷⁾ Borwornsak Uwanno,Wayne D. Burns, “The Thai Constitution of 1997 sources and process”, Thanland Law Forum, http:// www.thailawforum.com/artides/constburns1.html.

⁽¹⁸⁾ Peter Leyland, “Constitution Design and the Quest for Good Gouvernance in Thailand”, in Tania Groppi, Valeria Piergigli, Angelo Rinella, Asia constitutionnalism in transition. A comparative perspective, Giuffrè, Milano, 2008, tr. 71.

⁽¹⁹⁾ Mức độ tham gia của các tầng lớp xã hội trong quá trình sửa đổi Hiến pháp, trong đó có đánh giá việc thực thi Hiến pháp phụ thuộc rất nhiều vào hoàn cảnh chính trị tại thời điểm sửa đổi Hiến pháp: chính trị xung đột hay hoà bình, dân chủ hay độc tài, văn hoá chính trị, báo chí và sự phát triển kinh tế…

⁽²⁰⁾ Maurer, H., Die Rechtsstellung der politischen Parteien, JuS 1991, S. 881.

⁽²¹⁾ Barendt, An Introduction to Constitutional Law, New York, 1998, tr. 148.

⁽²²⁾ Madison đã từng đề cập đến mối hiểm nguy của lập pháp nếu bị thống trị bởi các đảng phái, mà những đảng này chỉ quan tâm đến lợi ích của đảng mình mà bỏ qua lợi ích chung của xã hội. Chính vì vậy Madison đã ủng hộ cơ chế phân quyền và thiết lập chế độ liên bang để hạn chế những hiểm nguy này. Chỉ có cơ chế phân quyền, quyền lực của hành pháp mới có thể đối trọng lại với lập pháp và cũng chỉ thông qua việc tổ chức một nhà nước liên bang thì quyền lực giữa trung ương và địa phương mới có thể được chia sẻ (The Federalist Papers, Số 10).

⁽²³⁾ Ở CHLB Đức, Điều 21 Luật Cơ bản Đức qui định: “Các đảng phái cùng góp phần hoạch định chính sách chính trị của nhân dân… Tòa án Hiến pháp liên bang có thẩm quyển phán quyết về sự vi hiến của Đảng. Các qui định khác có liên quan do Luật của liên bang qui định”. Cụ thể hóa điều này, Điều 2 Luật về các đảng phái chính trị ở Đức làm rõ hơn địa vị pháp lý của các đảng: “Các đảng là các tổ chức của nhân dân, tồn tại trong một thời gian dài, hoạt động ở liên bang hoặc tiểu bang, là các tổ chức cùng tham gia hoạch định chính sách và theo đuổi mục đích là đại diện cho nhân dân ở Hạ viện liên bang Đức hoặc Hạ viện của tiểu bang .”

⁽²⁴⁾ Barendt, An Introduction to Constitutional Law, New York, 1998, tr. 86.

⁽²⁵⁾ Jowell, Jeffrey/Oliver Dawn, The Changing Constitution, 4. Edition, 2000, tr.23.

⁽²⁶⁾ Xem thêm: Florian Weber: Benjamin Constant und der liberale Verfassungsstaat. Politische Theorie nach der Französischen Revolution, 2004.

⁽²⁷⁾ Ch. Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 1360 ff.; H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Auflage. 2007, § 18, Rn. 1 bis 8; § 14, Rn. 1- 56.

⁽²⁸⁾ Xem, Cải cách Chính phủ / Cơn lốc chính trị cuối thế kỷ XX. Tinh Tinh Chủ biên. NXB Công an Nhân dân, Hà Nội 2002 tr.384-385.

⁽²⁹⁾ Xem, Từ điển Hán Việt của Đào Duy Anh. NXB Đồng tháp năm 1996

⁽³⁰⁾ “Tư pháp” là từ Hán Việt có hai nghĩa chính: Thứ nhất, tư pháp tức là pháp luật quy định những mối quan hệ tư nhân với nhau, khác và phân biệt với quan hệ giữa cộng đồng quốc gia với tư nhân. Thứ hai, tư pháp là pháp đình xét định các việc ở trong phạm vi pháp luật quy định. ( Đào Duy Anh, Hán – Việt từ điển , NXB Thành phố Hồ Chí Minh, 1996).

⁽³¹⁾ Bản thân chế định “tự quản địa phương”, phổ biến ở các nước tư bản, vẫn mang tính Nhà nước. Xem: M.A. Kraxnốp. Tự quản địa phương – tính Nhà nước hay tính xã hội? Tạp chí Nhà nước và pháp luật Xô Viết. Số 10-1990. tr.81.

⁽³²⁾ Trước đây có một thời ở cấp bộ (Bắc, Trung và Nam) và huyện không thành lập Hội đồng nhân dân mà chỉ có Uỷ ban hành chính do Hội đồng nhân dân cấp dưới bầu ra. Từ Hiến pháp 1959 mới qui định thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính (sau đổi thành Uỷ ban nhân dân) ở tất cả các cấp hành chính.

⁽³³⁾ Xem, Đào Trí Úc, Một số vấn đề vị trí pháp lý và tổ chức hoạt động các thiết chế hiến định chuyên biệt từ kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới, Kỷ yếu Hội thảo Các thiết chế hiến định chuyên biệt – Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng điều chỉnh pháp luật ở Việt Nam, Hà Nội ngày 20/12/2012, Viện Nghiên cứu chính sách công và pháp luật .

⁽³⁴⁾ Xem, Vũ Công Giao, Khái quát các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới, Kỷ yếu Hội thảo Các thiết chế hiến định chuyên biệt – Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng điều chỉnh pháp luật ở Việt Nam, Hà Nội ngày 20 tháng 12 năm 2012, Viện Nghiên cứu chính sách công và pháp luật.

http://anhbasam04.wordpress.com/hien-phap/6-abc-ve-hien-phap-83-cau-hoi-dap/phan-ii-cac-noi-dung-co-ban-cua-hien-phap/