Luật Đầu tư công, những sửa đổi bức thiết

Luật Đầu tư công, những sửa đổi bức thiết

Chính phủ có Tờ trình Quốc hội cho sửa đổi Luật Đầu tư công. GS Nguyễn Ngọc Trân đã đề xuất tám kiến nghị bức thiết. Ba năm sau khi Luật Đầu tư công có hiệu lực thi hành, Chính phủ đã có Tờ trình QH cho sửa đổi Luật này theo tinh thần Nghị quyết 109. Mục đích của việc sửa đổi là “phải bảo đảm quản lý chặt chẽ, sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư công, hiệu quả dự án đầu tư công, gắn kế hoạch đầu tư công trong tổng thể cân đối nguồn lực cho đầu tư phát triển, bảo đảm an toàn nợ công và tăng cường kỷ luật tài chính - ngân sách. Đồng thời (…) phải giải quyết được căn bản những vướng mắc, bất cập của Luật Đầu tư công hiện hành; đơn giản hóa quy trình, thủ tục, bảo đảm công khai, minh bạch, tạo thuận lợi cho việc thực hiện các dự án đầu tư công và quản lý, sử dụng vốn đầu tư công” (1)

Một dự án đầu tư công đang nhận được nhiều 

ý kiến phản biện quý báu từ các vị chuyên gia.

Theo dõi thảo luận dự thảo Luật từ ba tháng nay, đặc biệt tại Kỳ họp thứ Sáu, liên hệ với thực tế triển khai một số dự án đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước quy mô nhiều nghìn tỷ đồng mà tôi có dịp theo dõi, tôi đề xuất các kiến nghị dưới đây thuộc bốn vấn đề cần sửa đổi Luật đầu tư công lần này.

(I) Giải quyết tình trạng tổng mức đầu tư của dự án cao hơn rất nhiều so với tổng dự toán khi dự án được phê duyệt chủ trương đầu tư.

Nguyên nhân từ đâu? So sánh Giải thích từ ngữ tại Điều 4 trong Luật hiện hành giữa Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (NCTKT) và Báo cáo nghiên cứu khả thi (NCKT), khác biệt chủ yếu là từ sơ bộ. So sánh tiếp hai điều Điều 35, Nội dung Báo cáo NCTKT dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A, và Điều 47, Nội dung Báo cáo NCKT chương trình, dự án. Nội dung cơ bản khác nhau vẫn là ở mức sơ bộ (6/12 đề mục) trong Điều 35.

Theo các Điều 19 và 20 của Luật hiện hành, báo cáo NCTKT là một tài liệu quan trọng để được cấp có thẩm quyền xem xét ra quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư dự án. Sau đó, theo Điều 40, quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư này lại là một văn bản quan trọng để cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư dự án.

Trong thực tế, báo cáo NCTKT của không ít dự án đầu tư công, trong khi căn cứ khoa học chưa rõ ràng (được biện minh vì là “sơ bộ”), nhưng kết luận lại quả quyết rất có hiệu quả, với tổng dự toán đầu tư “dễ được chấp nhận” cốt sao cho cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư. Sau đó, khi xây dựng báo cáo NCKT, tổng mức đầu tư của dự án được nâng lên.Quan trọng là vậy, nhưng không tìm thấy quy định thế nào là sơ bộ trong Luật.

Từ “sơ bộ” trong những trường hợp như vậy đã bị lợi dụng, dẫn đến tình trạng “đội vốn” đầu tư.

Tôi đã đọc kỹ dự thảo Luật Đầu tư công (sửa đổi) mà Chính phủ trình, ở Giải thích từ ngữ và các điều tương ứng. Sửa đổi rất ít, thậm chí giữ nguyên. Theo tôi, với những sửa đổi trong dự thảo Luật sẽ không trám được khe hở phân tích trên đây.

Chi đúng cho một báo cáo NCTKT nghiêm túc tốt hơn hẳn chi thấp cho một báo cáo NCTKT đầy sơ bộ.

Kiến nghị 1. Sửa đổi Luật lần này, (a) Cần làm rõ nội hàm của từ sơ bộtrong luật; (b) Cần quy định khoảng cách về nội dung, không xa giữa BC NCTKT và BC NCKT thể hiện bằng khoảng cách giữa tổng dự toán khi trình xin phê duyệt chủ trương đầu tư và tổng mức đầu tư khi dự án được duyệt (2).

(II) Chấm dứt tình trạng ngân sách nhà nước “phải theo lao”

Hiện nay, có dự án đầu tư ngay từ giai đoạn NCTKT nói rõ dự án đề xuất là giai đoạn 1, nhưng không nói rõ khi nào xong, các giai đoạn sau là gì, và khi nào thì dự án mới hoàn thành. Phê duyệt chủ trương đầu tư (rồi sau đó phê duyệt đầu tư) cho loại dự án này hết sức mạo hiểm nếu không nói là nguy hiểm, vì về mặt khoa học, gần như là một phê duyệt “khống”, và về mặt ngân sách, Nhà nước sẽ bị đặt vào tình thế “đã phóng lao, phải theo lao”. 

Lại có không ít dự án không đạt mục tiêu đề ra, được đổ lỗi vì đầu tư chưa “hoàn chỉnh”, không “đồng bộ”. Có dự án tổng dự toán là 3.200 tỷ đồng, tổng mức đầu tư đề xuất là 11 nghìn tỷ đồng, đã được cấp hơn 9.000 tỷ đồng nhưng vẫn chưa biết khi nào hoàn thành vì… thiếu vốn, trong khi đó có một hạng mục mới nảy sinh để thay một hạng mục đã thực hiện, nhưng không phù hợp! 

Có dự án không đánh giá nguyên nhân của hiện trạng một cách khoa học và khách quan, rồi trên cơ sở đó đề xuất cần đầu tư vì cho rằng đầu tư trước đây không đồng bộ, không hoàn chỉnh. Các dự án này thuộc loại “ngốn” ngân sách nhà nước một cách không thương tiếc.

Dự thảo Luật Đầu tư công (sửa đổi) trình QH chưa thấy đề cập đến và giải quyết tình trạng nghiêm trọng này.

Kiến nghị 2. (a) Luật có những quy định đòi hỏi cao hơn ở chất lượng của báo cáo NCKT khi phê duyệt đầu tư; (b) Báo cáo NCKT phải được phản biện công khai, khách quan, khoa học. Sẽ bổ sung trong (IV) dưới đây.

Kiến nghị 3. Luật có những quy định về trách nhiệm giải trình của cấp, của hội đồng thẩm định, hội đồng xét duyệt và của các ủy viên tham gia các hội đồng này. Công khai quyết định, cấp, người thay mặt cấp quyết định, các hội đồng và danh sách các ủy viên và ý kiến của từng ủy viên.

(III) Tác động môi trường phải được xem xét ngay từ đầu và đúng nghĩa

Luật hiện hành quy định tại Điều 35, khoản 2, đoạn g) chỉ khi dự án đề xuất thuộc loại quan trọng quốc gia và dự án nhóm A, thì báo cáo NCTKT mới có phân tích, đánh giá sơ bộ tác động về môi trường và xã hội của dự án. Tại Điều 47, khoản 2, đoạn g) Báo cáo NCKT phải có đánh giá tác động môi trường và giải pháp bảo vệ môi trường.

Trong dự thảo Luật Đầu tư công (sửa đổi), tại Điều 31, tương ứng với Điều 35 của Luật hiện hành, có quy định thêm Chính phủ quy định chi tiết đánh giá sơ bộ tác động về môi trường, và bổ sung đoạn o) về sửa đổi điểm a khoản 2 Điều 25 của Luật Bảo vệ môi trường. Tại Điều 44, tương ứng với Điều 47 của Luật hiện hành, có bổ sung “Báo cáo NCKT thực hiện quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường đối với báo cáo đánh giá tác động môi trường”.

Các báo cáo ĐTM đi kèm Báo cáo NCKT mà chúng tôi đã tham khảo được là khá sơ lược trên nội dung chủ yếu, thậm chí còn lạc đề, bởi lẽ đánh giá tác động môi trường lúc chuẩn bị triển khai và khi triển khai xây dựng công trình, trong khi nội dung chính của ĐTM phải là tác động lên môi trường khi công trình đi vào hoạt động lại không có.

Kiến nghị 4. Ngay từ báo cáo NCTKT của mọi dự án đầu tư công, phải có dự báo các tác động môi trường. Có thể gọi đó là Báo cáo tiền ĐTM.

Kiến nghị 5. Báo cáo ĐTM trong Báo cáo NCKT phải phủ ba giai đoạn chuẩn bị thi công, thi công công trình, và khi dự án công trình đi vào hoạt động.

(IV) Tăng cường công khai, minh bạch, và trách nhiệm giải trình trong đầu tư công là biện pháp quan trọng bảo đảm đầu tư công được sử dụng có hiệu quả. Bảo đảm công khai, minh bạch cũng là mục tiêu mà Nghị quyết 109 của Chính phủ đã đề ra cho công tác xây dựng pháp luật.

Những khả năng mà cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư mở ra cho quản lý nhà nước và cho phát huy nguồn lực tri thức cần được khai thác để nâng cao chất lượng của các dự án đầu tư công.

Kiến nghị 6. Luật Đầu tư công (sửa đổi) cần quy định trước khi cấp có thẩm quyền quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư một dự án, có trách nhiệm công bố báo cáo NCTKT, báo cáo tiền ĐTM, và các tài liệu có liên quan trên cổng thông tin điện tử của cơ quan đó trong một thời gian để trưng cầu góp ý và phản biện nếu có. Công bố trên cổng các thông tin khi đã quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư.

Kiến nghị 7. Quy định tương tự đối với Báo cáo NCKT và Báo cáo ĐTM trước và sau khi phê duyệt đầu tư dự án. Đối với những dự án đầu tư quan trọng, cần quy định tổ chức hội nghị khoa học để trưng cầu ý kiến đối với Báo cáo NCKT và Báo cáo ĐTM, trước khi phê duyệt dự án.

Kiến nghị 8. Để tăng cường tính công khai và trách nhiệm giải trình, công bố trên cổng thông tin điện tử danh sách các ủy viên các hội đồng thẩm định và phê duyệt dự án, cùng ý kiến của từng ủy viên.

________

1. Trích Nghị quyết 109/NQ-CP ngày 23.8.2018 về xây dựng pháp luật. Chúng tôi in nghiêng một số cụm từ.

2.Với tiến bộ của khoa học (có cả khoa học quản lý) và công nghệ (ảnh vệ tinh, CNTT, …), khoảng cách giữa hai báo cáo NCTKT và NCKT hoàn toàn có thể thu hẹp lại rất nhiều.

GS. TSKH. Nguyễn Ngọc Trân - ĐBQH Khóa IX, X, XI/ Theo báo Đại biểu Nhân Dân

http://baodatviet.vn/dien-dan-tri-thuc/luat-dau-tu-cong-nhung-sua-doi-buc-thiet-3369530/