BÀN THÊM VỀ ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC VÀ VAI TRÒ CỦA NÓ TRONG NỀN KINH TẾ NƯỚC TA

Bài viết cũ của tôi:

BÀN THÊM VỀ ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC VÀ VAI TRÒ  CỦA NÓ TRONG NỀN KINH TẾ NƯỚC TA

Nhà nước và vai trò của đầu tư nhà nước trong nền kinh tế thị trường

          Vai trò của nhà nước, kèm theo nó là đầu tư nhà nước, trong nền kinh tế thị trường thường xuyên là mối quan tâm của nhiều trào lưu kinh tế thế giới. Trong các lý thuyết kinh tế cổ điển, vai trò của nhà nước trong hoạt động kinh tế rất bị coi nhẹ, đặc biệt là vai trò của đầu tư nhà nước; ngược lại, vai trò của khu vực tư nhân được đề cao một cách tuyệt đối. Adam Smith ngay từ năm 1776 đã đưa ra thuyết bàn tay vô hình với lập luận rằng trong một nền kinh tế thị trường cạnh tranh, các cá nhân theo đuổi lợi ích tư nhân riêng lẻ sẽ làm cho nền kinh tế phát triển, từ đó thúc đẩy tăng trưởng phúc lợi chung toàn xã hội.

Trong thập kỷ 50 của thế kỷ 20, Arrow[1] và Debreu[2] đã nâng quan điểm của A. Smith thành cái mà ngày nay được gọi là hai định lý cơ bản của kinh tế học phúc lợi. Hai định lý này nói rằng trong những điều kiện nhất định, không có chính phủ hay nhà hoạch định kế hoạch tập trung nào, cho dù thông thái và có mục tiêu rõ ràng đến đâu, có thể cải thiện được kết quả mà hệ thống thị trường tự do đã tạo ra. Khả năng tốt nhất đối với các nhà hoạch định kế hoạch là làm như các doanh nghiệp cạnh tranh, tức là cố gắng tối đa hoá lợi ích của chính mình.

Tuy nhiên, thế giới thực lại rất cách xa thế giới với những điều kiện giả định của Arrow và Debreu; và do vậy, trên thực tế, thị trường với sự thống trị tuyệt đối của khu vực tư nhân đã không cung cấp được các hàng hoá và dịch vụ tối ưu cho xã hội. Sự thất bại của thị trường xuất phát từ những điều kiện do Arrow và Debreu đưa ra đã không được thoả mãn. Ví dụ, thế giới thực luôn luôn trong tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo, thị trường không đầy đủ, không bao quát được mọi rủi ro... Chính do những thất bại của thị trường mà cần đến vai trò của nhà nước. Một nguyên tắc mới của kinh tế học phúc lợi ra đời: khi thị trường thất bại thì sự can thiệp của chính phủ có thể nâng cao được phúc lợi chung, tức là có hiệu quả. Đặc biệt, sự tham gia của Chính phủ là cực kỳ cần thiết khi thị trường (khu vực tư nhân) không thể, hoặc không muốn sản xuất ra lượng hàng hoá và dịch vụ tối ưu xã hội.

          Do những lập luận trên, cùng với sự ra đời và phát triển của học thuyết Keynes, trong nhiều thập kỷ qua, công cụ kế hoạch hoá cũng như đầu tư trực tiếp của nhà nước đã phát triển mạnh, nhất là tại các nền kinh tế đang phát triển. Thậm chí đầu tư nhà nước đã được coi là không thể thiếu được đối với việc phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển các ngành công nghiệp cơ bản và thực hiện xoá đói giảm nghèo tại các nước này.

          Mặt khác, quá trình phát triển cũng cho thấy những giới hạn cần thiết của sự tham gia của chính phủ trong nền kinh tế. Trong một số trường hợp, việc chính phủ tham gia phát triển cơ sở hạ tầng, các ngành công nghiệp cơ bản... là cần thiết. Trong một số trường hợp khác, chính phủ chỉ nên tài trợ cho các dự án phát triển giáo dục đào tạo, khoa học và công nghệ... Nhiều khi trợ cấp lại là cách can thiệp có hiệu quả nhất, ví dụ trợ cấp cho các dự án phát triển nguồn nước, cải tạo rừng, xây dựng nhà ở cho người có thu nhập thấp...

Đến nay vẫn không có căn cứ lý thuyết nào cho phép khảng định rằng các doanh nghiệp tư nhân làm ăn có hiệu quả hơn các doanh nghiệp nhà nước; và cũng chẳng có bằng chứng thuyết phục nào chứng tỏ khu vực này hoạt động có hiệu quả hơn khu vực kia. Những thí dụ về tính hiệu quả hoặc phi hiệu quả đều tồn tại đầy rẫy trong cả hai khu vực[3].

          Tuy nhiên, quá trình phát triển những năm gần đây trên thế giới cho thấy khu vực tư nhân đã và đang lấn sân khu vực nhà nước, cung cấp ngày càng nhiều hàng hoá và dịch vụ cho xã hội trong khi vào những thập kỷ trước, những hàng hoá và dịch vụ này được coi là nên để cho khu vực nhà nước đảm nhiệm. Ba nguyên nhân chính dẫn đến sự đổi thay lớn lao này: Thứ nhất, dù chưa có những kết luận rõ ràng, nhưng càng ngày càng có nhiều người thừa nhận khu vực nhà nước hoạt động kém hiệu quả hơn khu vực tư nhân khi tham gia vào các hoạt động định hướng thị trường. Ngay cả các nhà kinh tế ủng hộ mạnh mẽ nhất cho sự can thiệp của chính phủ cũng nghiêng về một quan điểm phổ biến cho rằng các doanh nghiệp nhà nước hoạt động kém hiệu quả hơn doanh nghiệp tư nhân[4]. Thứ hai, sự thay đổi công nghệ đã và đang tạo cơ hội để cạnh tranh trên những thị trường mà trước đây theo truyền thống được coi là độc quyền tự nhiên của khu vực kinh tế nhà nước[5]. Thứ ba, khu vực tư nhân đã trưởng thành, đủ sức đảm đương được những công việc nặng nề, tốn kém mà trước đây chỉ có khu vực nhà nước mới đảm đương được.

          Như vậy, vai trò của nhà nước (cũng như đầu tư nhà nước) đã thay đổi theo thời gian; đến nay đã xuất hiện một xu hướng chung là nhà nước nên rút dần ra khỏi lĩnh vực sản xuất kinh doanh trực tiếp theo khuynh hướng thị trường, nhường chỗ cho khu vực tư nhân đầu tư phát triển vì đây là khu vực hoạt động dường như có hiệu quả kinh tế xã hội cao hơn. Mặc dù vậy, trong từng trường hợp cụ thể, với điều kiện kinh tế xã hội đặc thù, vai trò của đầu tư nhà nước vẫn rất cần thiết tại các nước đang phát triển, nhất là trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng.

Hà nội, 7/9/2002

ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC TRONG THỜI KỲ ĐỔI MỚI:

THÀNH TỰU VÀ THÁCH THỨC

          Có lẽ chưa khi nào trong thời kỳ đổi mới, đầu tư nhà nước lại chiếm vị trí áp đảo trong tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội và được quan tâm rộng rãi như hiện nay. Và có lẽ cũng chưa khi nào trong thời kỳ đổi mới, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển của nhà nước lại thấp kém như hiện nay. Để xác định lại chức năng, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của nguồn vốn đầu tư quan trọng này nhằm có cơ sở xây dựng kế hoạch sử dụng nó một cách có hiệu quả nhất, bài viết này sẽ nhìn lại những thành tựu chính của đầu tư nhà nước trong hơn một thập kỷ qua và những khó khăn, thách thức đang đặt ra hiện nay.

Một số thành tựu quan trọng của đầu tư nhà nước trong thời kỳ đổi mới

Vai trò tích cực của đầu tư nhà nước ở Việt nam trong chặng đường đổi mới vừa qua có thể được thể hiện qua những mặt sau:

          Một là, đầu tư nhà nước, trước hết là nguồn vốn đầu tư công cộng, đã và đang là nguồn chủ yếu tạo ra sự phát triển dài hạn của nền kinh tế.

Khoa học kinh tế học của sự phát triển cũng như kinh nghiệm của các nước đang phát triển đều cho thấy để phát triển nhanh và bền vững, thực hiện được các chương trình công nghiệp hoá dài hạn, cần phải đầu tư vào cơ sở hạ tầng gồm đường xá, bến cảng, năng lượng, bưu điện và thông tin liên lạc, các công trình thuỷ lợi, khai hoang... Đây đều là những dự án đòi hỏi chi phí đầu tư ban đầu rất lớn nhưng lại có khả năng sinh lời thấp và thời hạn thu hồi vốn lâu. Do đó trong giai đoạn đầu phát triển, các thành phần kinh tế khác, nhất là thành phần kinh tế tư nhân, vừa không muốn tham gia đầu tư, vừa không có đủ tiềm lực vốn để đầu tư. Vì vậy, chỉ có Nhà nước, thông qua đầu tư công cộng bằng nguồn vốn lớn huy động tập trung vào ngân sách và viện trợ nước ngoài mới có thể thực hiện các đầu tư này.

          Thực tế ở nước ta cho thấy, cơ sở hạ tầng là một trong những vấn đề hàng đầu mà các nhà đầu tư quan tâm khi quyết định đầu tư. Tại những địa phương mà cơ sở hạ tầng kém phát triển thì không những các nhà đầu tư nội địa không muốn đầu tư mà cả các nhà đầu tư nước ngoài cũng xa lánh. Khi không thu hút được đầu tư phát triển sản xuất thì sẽ không có thu nhập để cải tạo, phát triển cơ sở hạ tầng. Chính cái vòng luẩn quẩn này đã tạo nên một thực trạng là các vùng kinh tế đã phát triển thì càng phát triển hơn, trong khi những vùng có cơ sở hạ tầng yếu kém, kinh tế không phát triển, thì ngày càng bị tụt hậu. Chính đầu tư công cộng đã và đang phát huy tác dụng, góp phần giảm bớt những chênh lệch bất bình đẳng này.

Nguồn vốn đầu tư công cộng ở nước ta, nhất là vốn đầu tư phát triển của ngân sách  nhà nước, trong thời gian đổi mới đã chủ yếu được dành để phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, y tế, giáo dục. Cho đến năm 1997, tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước cho các ngành điện, nước, giao thông vận tải và thông tin liên lạc, khoa học và công nghệ, y tế, giáo dục và đào tạo vẫn tiếp tục tăng nhanh; trong đó, tỷ trọng vốn dành cho giao thông vận tải và thông tin liên lạc tăng lên rất nhanh, từ khoảng 18% đầu thập kỷ 90 lên tới 25,9% trong các năm 1996, 1997. Khoảng 70% vốn đầu tư cho nông nghiệp được dành để phát triển hệ thống thuỷ lợi... Ngược lại, tỷ trọng vốn đầu tư vào các lĩnh vực sản xuất kinh doanh trực tiếp có xu hướng giảm, ví dụ đầu tư vào công nghiệp khai thác mỏ, công nghiệp chế biến, xây dựng và các ngành phục vụ còn lại trong khu vực dịch vụ. Chính nhờ thực hiện chính sách đúng đắn như trên, đến nay đầu tư nhà nước đã tạo ra được 1 hệ thống cơ sở hạ tầng tương đối hoàn chỉnh, làm tiền đề cho sự phát triển dài hạn của nền kinh tế.

Bảng 1: Cơ cấu đầu tư của khu vực nhà nước (%)

Khuvực, ngành	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Tổng số	100	100	100	100	100	100	100
Khu vực 1:	12,01	11,75	11,58	12,50	12,85	13,11	12,74
- Nông, lâm nghiệp	11,54	11,30	10,45	10,72	11,15	11,04	10,74
- Thủy sản	0,47	0,45	1,13	1,78	1,71	2,07	2,00
Khu vực 2:	38,91	38,58	37,07	36,14	36,13	35,72	35,81
- CN khai mỏ	3,58	3,46	3,34	3,83	3,72	3,32	3,24
- CN chế biến	14,72	13,55	12,36	11,42	10,29	11,01	11,29
- Điện, khí, nước	18,22	19,19	19,36	19,12	19,73	18,87	18,82
- Xây dựng	2,39	2,38	2,01	1,77	2,39	2,52	2,45
Khu vực 3:	49,08	49,67	51,35	51,37	51,01	51,17	51,45
- Vận tải, thông tin	24,27	25,93	25,82	24,45	22,53	22,41	22,88
- Khoa học, giáo dục, y tế	7,56	7,37	8,63	9,08	10,74	11,68	11,36
+ Khoa học	0,73	0,58	0,63	0,57	2,08	2,25	2,19
+ Giáo dục	4,54	4,77	5,35	6,07	6,31	6,83	6,64
+ Y tế	2,29	2,02	2,65	2,44	2,35	2,60	2,53
- Ngành khác của KV3	17,26	16,38	16,90	17,84	17,74	17,09	17,21

Nguồn: Niên giám thống kê 2001.

          Hai là, đầu tư nhà nước là nguồn chủ yếu để phát triển các ngành công nghiệp cơ bản và các ngành cần nhiều vốn khác, do đó đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp các đầu vào để phát triển các ngành kinh tế khác.

          Cũng theo phân tích ở trên, đối với những ngành cần nhiều vốn, hệ số sinh lời thấp và thời gian thu hồi vốn lâu, thì trong giai đoạn đầu phát triển, chỉ có thông qua đầu tư nhà nước mới phát triển được các ngành này. Trong những năm đầu thập kỷ 90, năng lực của nền kinh tế nước ta quá thấp kém một phần do thiếu hụt nghiêm trọng các đầu vào phục vụ sản xuất, ví dụ thiếu năng lượng, sắt thép, xi măng... sau sự kiện Liên xô cắt các khoản viện trợ cho Việt Nam. Để đối phó với tình hình này, chính phủ đã tập trung nguồn đầu tư nhà nước để phát triển những ngành công nghiệp cơ bản thông qua các doanh nghiệp nhà nước nhằm tháo gỡ những điểm "thắt nút" trong nền kinh tế, tạo ra các đầu vào thiết yếu phục vụ các ngành khác phát triển.

          Mặc dù sự tham gia quá mức của Chính phủ vào nền kinh tế xét về khía cạnh nào đó có thể gây những ảnh hưởng tiêu cực tới phát triển của khu vực kinh tế tư nhân, nhưng ở Việt nam do xuất phát điểm quá yếu kém của nền kinh tế khi bắt đầu đổi mới nên trong thập kỷ 90, nên về cơ bản, đầu tư nhà nước (bao gồm cả đầu tư của các DNNN) đã có tác dụng tích cực và hỗ trợ mạnh mẽ cho sự phát triển của mọi thành phần kinh tế khác, kể cả khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Nếu không có nguồn năng lượng, xi măng, sắt thép và nhiều loại sản phẩm công nghiệp nặng khác phong phú như hiện nay (mà chắc chắn khu vực ngoài quốc doanh lúc đó không muốn làm và không thể làm được) thì hoạt động kinh doanh của khu vực ngoài quốc doanh không thể thực hiện được.

          Ba là, đầu tư nhà nước đóng vai trò quan trọng đối với phát triển nông nghiệp, nông thôn, từ đó tác động tích cực tới công cuộc xoá đói, giảm nghèo ở nông thôn.

Nhờ đầu tư của nhà nước, trong 12 năm 1990-2001, đã hoàn thành và đưa vào sử dụng ... công trình thuỷ lợi, tăng năng lực tưới lên thêm ... ha, tăng năng lực tiêu thêm ... ha; trồng mới được trên 1,85 triệu ha rừng tập trung, bảo vệ được trên 9,3 triệu ha rừng hiện có. Hệ thống thuỷ lợi được cải thiện rõ rệt đã là nhân tố quyết định để thâm canh, tăng vụ và nâng cao sản lượng lương thực; nhờ đó, nước ta không chỉ giữ vững an ninh lương thực mà còn xuất khẩu gạo với khối lượng ngày càng lớn. Năng suất, sản lượng các loại cây công nghiệp đều tăng rõ rệt. Cơ sở hạ tầng nông thôn phát triển mạnh; đặc biệt là điện, nước và giao thông. Nhà nước cũng đã đầu tư phát triển giáo dục và đào tạo ở nông thôn, cho phép cải thiện đáng kể chất lượng con người nông thôn... Tóm lại, xã hội Việt nam đã ổn định, nông nghiệp và kinh tế nông thôn Việt nam đã phát triển nhanh trong thập kỷ 90, một phần quan trọng nhờ thực hiện những chương trình đầu tư công cộng của Nhà nước trong khu vực này.

          Bốn là, đầu tư nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong phát triển dịch vụ công cộng, y tế, văn hoá, giáo dục, khoa học kỹ thuật...

Đầu tư nhà nước (chủ yếu là đầu tư công cộng) đóng vai trò quyết định trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội (trường học, bệnh viện, nhà trẻ...) và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực phục vụ phát triển dài hạn. Đầu tư nhà nước cũng đóng vai trò quan trọng trong phân bố lại lực lượng sản xuất xã hội, giảm bớt chênh lệch giầu nghèo và trình độ phát triển giữa các vùng... Rõ ràng trong giai đoạn phát triển vừa qua, khu vực tư nhân với năng lực còn khiêm tốn của mình, chưa đủ khả năng tham gia phát triển những lĩnh vực xã hội tốn kém này; do đó đầu tư nhà nước đã phải đóng vai trò chủ đạo.

          Năm là, đầu tư nhà nước có tác dụng kích thích đầu tư của các thành phần kinh tế khác trong giai đoạn kinh tế trì trệ

Trong giai đoạn kinh tế khó khăn từ năm 1997 đến nay, khi các thành phần kinh tế khác giảm tốc độ tăng trưởng đầu tư thì đầu tư nhà nước có vai trò ngày càng lớn và có tác dụng kích thích các thành phần khác tăng đầu tư trở lại. Tăng đầu tư nhà nước, một mặt, đã góp phần tăng nhu cầu tiêu thụ nhiều loại sản phẩm đang tồn đọng trong nền kinh tế, từ đó giải quyết được lượng hàng tốn kho rất lớn trong những năm qua, mở ra khả năng mới để sản xuất tiếp tục phát triển. Mặt khác, tăng đầu tư đầu tư nhà nước cũng đã từng bước phát huy tác dụng kích cầu đầu tư của các thành phần kinh tế khác vì đầu tư nhà nước vào phát triển cơ sở hạ tầng đã tạo thuận lợi cho việc đầu tư của các thành phần kinh tế khác.

          Sáu là, tỷ lệ đóng góp của đầu tư nhà nước tới tăng trưởng kinh tế nước ta trong những năm đổi mới rất đáng kể.

Số liệu trong bảng 2 cho thấy đầu tư nhà nước trong giai đoạn 1991-1997 đã tạo ra 1,95% tỷ lệ tăng trưởng GDP hàng năm, tương đương với 22,58% tỷ lệ tăng trưởng GDP bình quân năm. Sang giai đoạn 1998-2001, đầu tư nhà nước tạo ra 2,09% tỷ lệ tăng trưởng GDP hàng năm, tương đương 35,04% tỷ lệ tăng trưởng GDP bình quân năm. Trong số 4 nhân tố nêu trong bảng 2, tiêu dùng xã hội và đầu tư nhà nước là 2 nhân tố đóng góp tích cực nhất vào quá trình tăng trưởng ở nước ta trong khi đầu tư của các thành phần kinh tế khác và hoạt động xuất nhập khẩu chỉ có những đóng góp rất khiêm tốn. Đặc biệt, tính từ đầu thập kỷ 90, trong khi vai trò của các nhân tố khác có xu hướng giảm đi thì riêng vai trò của đầu tư nhà nước có xu hướng tăng lên. Có thể nói đầu tư nhà nước đã đóng góp ngày càng tích cực hơn vào quá trình tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn gần đây.

Bảng 2: Đóng góp của các nhân tố vào tỷ lệ tăng trưởng GDP (%)

Năm	Tỷ lệ tăng trưởng GDP	Đóng góp của tiêu dùng	Đóng góp của ĐT nhà nước	Đóng góp của ĐT của  các thành phần kinh tế khác	Đóng góp của hoạt động xuất nhập khẩu	Tỷ trọng Đóng góp của ĐT nhà nước	Tỷ trọng đóng góp của ĐT của các TPKT khác
1991	5.81	3.40	0.03	0.97	1.41	0.45	16.74
1992	8.70	3.89	0.80	2.58	1.43	9.24	29.62
1993	8.08	3.82	5.80	2.61	-4.16	71.85	32.35
1994	8.83	5.43	-0.08	3.50	-0.03	-0.88	39.67
1995	9.54	6.08	1.82	2.53	-0.89	19.09	26.51
1996	9.34	7.25	3.82	0.05	-1.78	40.91	0.57
1997	8.15	4.63	1.42	1.25	0.85	17.41	15.30
1998	5.76	3.44	3.77	-0.14	-1.31	65.37	-2.35
1999	4.77	1.40	1.18	-0.81	3.00	24.72	-17.02
2000	6.79	2.46	1.37	1.62	1.33	20.24	23.83
2001	6.84	3.37	2.04	1.15	0.27	29.83	16.87

Nguồn: tính toán từ cân đối tài khoản quốc gia về nguồn - sử dụng, Niên giám Thống kê 2001.

Sự thống trị của đầu tư nhà nước trong đầu tư xã hội

          Để có được vị trí quan trọng như trên, đầu tư nhà nước đã phải liên tục chiếm tỷ trọng cao trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tỷ trọng của nó trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội trung bình đạt khoảng 48,1% trong giai đoạn 1990-2002; tức là chiếm xấp xỉ một nửa tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội.

          Hơn nữa, tỷ trọng đầu tư nhà nước trong tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội có xu hướng tăng lên nhanh, trung bình mới đạt 40% trong giai đoạn 1990-1995, nhưng tăng lên tới xấp xỉ 50% trong các năm 1996-1997. Đặc biệt, tỷ trọng này tăng lên rất mạnh trong giai đoạn từ sau khủng hoảng kinh tế châu á năm 1997: Từ 49,4% năm 1997 tăng vọt lên 55,5% năm 1998, rồi 58,1% năm 2001, và khoảng 59% trong năm 2002.

          Bảng 2: Vị trí của đầu tư nhà nước trong đầu tư toàn xã hội

Năm	Tổng số	Tỷ trọng vốn ĐT của các khu vực			Tỷ trọng GDP của các khu vực
		Khu vực nhà nước	Khu vực ngoài QD	Khu vực ĐTNN	Khu vực nhà nước	Khu vực ngoài QD	Khu vực ĐTNN
(1)	(2)	(3)	(4)	(5)	(6)	(7)	(8)
1990	100	40,2	46,7	13,1	31.76	68.24	0.00
1991	100	38,0	47,7	14,3	31.07	68.93	0.00
1992	100	35,1	43,9	21,0	34.29	65.70	1.21
1993	100	44,0	30,8	25,2	38.21	58.27	3.52
1994	100	38,3	31,3	30,4	40.12	53.47	6.41
1995	100	42,0	27,6	30,4	40.18	53.52	6.30
1996	100	49,1	24,9	26,0	39.93	52.68	7.39
1997	100	49,4	22,6	28,0	40.48	50.45	9.07
1998	100	55,5	23,7	20,7	40.00	49.97	10.03
1999	100	58,7	24,0	17,3	38.74	49.02	12.24
2000	100	57,5	23,8	18,7	38.98	47.76	13.26
2001	100	58,1	23,5	18,3	39.00	48.00	13.00
2002	100	59,0	24,0	17,0

Nguồn: Niên giám Thống kê 2001 (số liệu 1995-2001), số liệu thống kê 1975-2000 (số liệu 1990-1994), Bộ KH và ĐT dự kiến số 2002.

          Trong khi tỷ trọng đầu tư nhà nước tăng nhanh thì tỷ trọng đầu tư của các thành phần kinh tế khác đều có xu hướng giảm. Tỷ trọng vốn đầu tư của khu vực ngoài quốc doanh giảm rất mạnh từ 47% năm 1990-91 xuống mức thấp nhất là 22,6% năm 1997; chỉ sau khi khủng hoảng châu á xảy ra, môi trường đầu tư cho các doanh nghiệp tư nhân trong nước được cải thiện, thì xu hướng giảm tỷ trọng đầu tư của khu vực này mới bị chặn lại. Đáng chú ý là tỷ trọng vốn đầu tư của khu vực này lại có xu hướng giảm dần trong 2 năm 2000-2001 mặc dù đây là 2 năm đầu tiên áp dụng Luật Doanh nghiệp.

Đầu tư nước ngoài tăng mạnh trong giai đoạn 1990-1997 làm cho tỷ trọng vốn của nó trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội tăng từ 13,1% lên đỉnh cao nhất là 28%. Tuy nhiên, từ năm 1998, đầu tư nước ngoài đã chững lại, làm cho tỷ trọng của nó giảm mạnh, chỉ còn khoảng 18,3% năm 2001, và ước 17% năm 2002.

          Nhìn chung, có thể thấy năm 1998 đã đánh dấu một bước chuyển dịch mạnh mẽ cơ cấu đầu tư trong nền kinh tế Việt Nam, theo đó, tỷ trọng đầu tư của nhà nước tăng vọt trong khi tỷ trọng vốn đầu tư của khu vực ngoài quốc doanh ngừng giảm sút và tỷ trọng vốn đầu tư của khu vực có vốn đầu tư nước ngoài giảm mạnh. Như vậy, toàn bộ sự thiếu hụt trong huy động vốn đầu tư nước ngoài đã được Nhà nước bù đắp bằng vốn ngân sách nhà nước, nhờ đó, đã đảm bảo được nguồn vốn cho nhu cầu đầu tư phát triển.

Quá trình dịch chuyển cơ cấu đầu trên đây đã làm tăng quá nhanh tỷ trọng của đầu tư nhà nước trong nền kinh tế. Đến nay, đầu tư nhà nước đã chiếm vị trí hoàn toàn áp đảo trong nền kinh tế (chiếm xấp xỉ 60%), làm cho Nhà nước trở thành một thế lực kinh tế cực lớn, có thể tác động rất mạnh tới sự phát triển của các thành phần kinh tế khác.

Những thách thức lớn đang đặt ra đối với đầu tư nhà nước

Sau nhiều năm tăng trưởng mạnh mẽ, hiệu quả và chất lượng sử dụng nguồn vốn đầu tư nhà nước giảm dần đồng thời nhiều khía cạnh tiêu cực mới phát sinh và ngày càng tăng nhanh, trở thành những thách thức to lớn đối với các nhà hoạch định chính sách đầu tư nhà nước trong giai đoạn hiện nay.

Một là, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư ngày càng giảm sút; điều này đã được phân tích kỹ qua so sánh hệ số ICOR của khu vực nhà nước so với các khu vực kinh tế khác (xem Thời báo Kinh tế Sài gòn số ...). Ở đây, chúng ta cũng thấy mặc dù đầu tư nhà nước liên tục chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế, nhưng nó lại không tạo ra khối lượng sản phẩm cân xứng. Trong giai đoạn 1990-1995, tỷ trọng của kinh tế nhà nước trong GDP toàn nền kinh tế chỉ là 35,9%, thấp hơn khoảng 4% so với tỷ trọng vốn đầu tư của khu vực này trong nền kinh tế. Từ năm 1995 đến này khoảng cách này đã doãng ra rất nhanh như số liệu trong bảng 2 đã minh chứng (hiệu của cột 6 và cột 3). Hiện nay, đầu tư nhà nước chiếm tới gần 60% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, nhưng tỷ trọng của khu vực này trong GDP chỉ khoảng 39%. Ngược lại, khu vực kinh tế ngoài quốc doanh hiện chỉ chiếm khoảng 24% vốn đầu tư toàn xã hội, nhưng lại tạo ra gần 50% giá trị gia tăng của toàn nền kinh tế. Điều này cho thấy hiệu quả kinh tế trực tiếp của kinh tế nhà nước rất thấp và đã giảm rất mạnh so với các thành phần kinh tế khác.

Hai là, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư nhà nước thấp kém không chỉ được thể hiện qua hệ số ICOR cao do lãng phí nguồn vốn nghiêm trọng (ví dụ thất thoát vốn đầu tư xây dựng cơ bản nhà nước tới 30-40% giá trị công trình) mà còn qua chất lượng yếu kém của các công trình sử dụng vốn nhà nước. Có thể nói chưa bao giờ trong chế độ ta, tình trạng các công trình xây dựng với chất lượng kém lại phổ biến như hiện nay. Tỷ lệ công trình vừa đưa vào sử dụng đã phải sửa chữa, đầu tư bổ sung tăng vọt; tỷ lệ tài sản cố định không sử dụng hết công suất tại các DNNN tăng lên do đầu tư tràn lan mà không tính đến tiêu thụ đầu tư...

Ba là, sử dụng vốn nhà nước để bù đắp cho sự thiếu hụt của vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài như vừa qua là một giải pháp rất kém hiệu quả. Một mặt, tình trạng trên đã phản ánh sự yếu kém của nền kinh tế nước ta trong việc thu hút vốn nước ngoài. Mặt khác, vốn nước ngoài thường đi kèm với trình độ công nghệ và kỹ thuật quản lý tiên tiến rất cần thiết đối với nền kinh tế nước ta. Có thể nói những mặt tích cực lớn nhất về năng suất, chất lượng và hiệu quả của nền kinh tế nước ta trong những năm đổi mới vừa qua chủ yếu do khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài mang lại; vì vậy, việc giảm tỷ trọng vốn đầu tư của khu vực này cũng sẽ ảnh hưởng mạnh tới năng suất, chất lượng và hiệu quả của nền kinh tế nước ta trong những năm tới.

Bốn là, sự tham gia quá mức của Nhà nước vào phát triển cơ sở hạ tầng đã bắt đầu dẫn tới hiệu quả kinh tế thấp và hạn chế sự phát triển của các thành phần kinh tế khác. Trong các thập kỷ 80 và 90, do vừa thoát khỏi những cuộc chiến tranh kéo dài và trong tình trạng thiếu thốn trầm trọng về cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội, nên có thể dễ dàng xác định được những lĩnh vực nào cần thiết phải sử dụng vốn nhà nước để đầu tư mà vẫn đảm bảo tính hiệu quả cao. Vì vậy, việc đẩy mạnh đầu tư nhà nước trong giai đoạn này là rất cần thiết, nhất là các loại đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng...

Tuy nhiên, đến nay tình trạng thiếu thốn nghiêm trọng về cơ sở hạ tầng đã cơ bản được giải quyết. Khu vực kinh tế ngoài quốc doanh đã có bước trưởng thành vượt bậc, có thể đảm đương nhiều công trình xây dựng cơ sở hạ tầng và thực hiện với hiệu quả cao hơn khu vực nhà nước. Khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài cũng đã trở thành một lực lượng kinh tế mạnh ở nước ta. Ngoài ra, hệ số ICOR của khu vực nhà nước trong những năm gần đây đã tăng mạnh và khoảng cách ngày càng doãng ra so với hệ số ICOR của khu vực kinh tế tư nhân. Trong bối cảnh như vậy, nhà nước nên bắt đầu rút dần ra khỏi lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng đối với những dự án mà khu vực kinh tế tư nhân và có vốn đầu tư nước ngoài có thể thực hiện được. Số dự án như vậy hiện nay đã rất nhiều, nhất là trong lĩnh vực xây dựng cơ bản (làm đường giao thông, phát triển thông tin liên lạc, xây dựng các nhà máy điện, nước, các công trình thuỷ lợi, khai hoang...). Việc kéo dài tình trạng lấn át của đầu tư nhà nước trong lĩnh vực này tất yếu sẽ làm giảm phạm vi sử dụng vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác.

Năm là, đầu tư nhà nước trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh vừa kém hiệu quả, vừa làm tăng bảo hộ và giảm sức cạnh tranh dài hạn của nền kinh tế. Những phân tích định lượng cho thấy đầu tư của doanh nghiệp nhà nước tác động rất bất lợi tới đầu tư của khu vực ngoài quốc doanh, do đó kìm hãm khu vực kinh tế ngoài quốc doanh phát triển.

Đáng tiếc là trong những năm gần đây, đầu tư nhà nước không còn tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng như trước mà có xu hướng tham gia trực tiếp vào các hoạt động sản xuất kinh doanh. Bên cạnh mặt tích cực là tiếp tục tăng tỷ trọng đầu tư cho khoa học, giáo dục, từ năm 1997-1998 đến nay, tỷ trọng đầu tư cho các ngành cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội giảm sút, thậm chí giảm nhanh đối với một số ngành (ngành điện giảm từ 19,4% năm 1997 xuống 18,8% năm 2001; vận tải và thông tin liên lạc giảm tương ứng từ 25,9% xuống 22,9%; y tế giảm từ 2,65% xuống 2,5%...). Ngược lại, tỷ trọng vốn đầu tư cho các ngành sản xuất trực tiếp đã tăng mạnh; ví dụ đầu tư cho công nghiệp chế biến từ 10,3% năm 1999 lên 11,3% năm 2001, xây dựng từ 1,8% năm 1998 lên 2,5%, thuỷ sản từ 1,1% năm 1997 lên 2%, các ngành dịch vụ không phải khoa học, y tế, giáo dục tăng từ 16,3% lên 17,2%...

Công cụ chính hiện nay được nhà nước ta sử dụng để thực hiện chiến lược công nghiệp hoá, hiện đại hoá nhanh nền kinh tế là các doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, hiệu quả của đầu tư nhà nước trong khu vực DNNN đang rất thấp. Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam nhận xét: nhiều dự án đầu tư sản xuất thương mại bằng nguồn vốn ngân sách do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện, đặc biệt là trong công nghiệp chế tạo và chế biến nông sản, đã rất kém hiệu quả. Một trong những nguyên nhân chính của hiện tượng này là động cơ tiến hành các dự án đầu tư: muốn sản xuất thay thế nhập khẩu với bất kỳ chi phí nào; các biện pháp bao cấp và bảo hộ vừa kém hiệu quả, vừa khuyến khích các doanh nghiệp, địa phương tiếp tục đầu tư vào các ngành kém hiệu quả đó[6]. Trong bối cảnh như vậy, việc đầu tư tập trung quá nhiều qua khu vực DNNN sẽ rất kém hiệu quả; nhà nước cần chuyển giao mạnh mẽ việc phát triển các ngành sản xuất kinh doanh trực tiếp và đại đa số ngành công nghiệp cơ bản cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước.

Sáu là, đầu tư nhà nước không tạo thêm được nhiều việc làm mới như mong đợi. Ở các nước đang phát triển, quá trình triển khai các dự án thực hiện bằng vốn nhà nước thường tạo thêm được nhiều việc làm cho nền kinh tế. Trong giai đoạn đầu phát triển, thông thường tỷ lệ tăng trưởng công nghiệp tăng thêm 1% thì số việc làm tăng thêm 0,5%. Tuy nhiên, tình hình không phải như vậy đối với nước ta. Trong giai đoạn 1990-2001, GDP công nghiệp khu vực nhà nước đã tăng trưởng trung bình 8,6%/năm, nhưng lao động khu vực công nghiệp nhà nước chỉ tăng 1,5%/năm, một mức tăng thấp 6 lần thế giới. Điều này khảng định đầu tư nhà nước không có tác dụng đáng kể để giải quyết nhu cầu việc làm đang rất khẩn thiết hiện nay.

Tóm lại, sau khi đã phát huy được những ưu thế nổi trội của mình và tạo ra những thành tựu hết sức to lớn trong giai đoạn đầu của thời kỳ đổi mới, đầu tư nhà nước trong những năm gần đây đã bắt đầu bộc lộ nhiều yếu điểm nghiêm trọng, dẫn tới hiệu quả kinh tế xã hội rất thấp và ảnh hưởng tiêu cực tới sự phát triển của các thành phần kinh tế khác. Đây là những thách thức rất lớn cần khẩn trương xử lý để khôi phục lại hiệu quả đầu tư nhà nước, đưa đầu tư nhà nước trở thành một nhân tố tích cực trong tiến trình đổi mới của đất nước. Chúng tôi sẽ bàn về phương hướng đổi mới đầu tư nhà nước trong bài viết tiếp theo.

---

[1] Arrow K. J. (1951) "An Extension of the Basic Theorem of Classical Walfare Economics" in Neyman J. ed. Proceedings of the Second Barkeley: University of California Press.

[2] Debreu G. (1959) "The Theory of Value", New York, Wiley ed.

[3] Stiglitz J. E. (1994) "Whither Socialism ?" Cambridge Massachusetts: The MIT Press.

[4] Stiglitz J. E. (1994) "Whither Socialism ?" Cambridge Massachusetts: The MIT Press

[5] Pedro Belli and others (2002) "Phân tích kinh tế các hoạt động đầu tư", Ngân hàng Thế giới, Nhà xuất bản Văn hoá thông tin, Hà nội 2002, trang 3.

[6] Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam (2002) "Báo cáo Phát triển Việt Nam 2002", p. 72.