QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN (phần 3)

Bài giảng cũ:

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

PHẦN THỨ HAI

ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH THỰC TIỄN VỪA QUA VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NHỮNG KẾT QUẢ VÀ HẠN CHẾ

I. NHỮNG KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC TRONG LĨNH VỰC

ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN

1. Những mặt làm được

(1). Ban hành nhiều cơ chế, chính sách huy động nguồn lực của đất nước cho đầu tư xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật. Nguồn vốn đã được đa dạng hoá; cơ chế bao cấp trong đầu tư phát triển đã từng bước được hạn chế và xoá bỏ dần. Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII, đã ban hành hàng loạt cơ chế chính sách về định hướng thu hút nguồn lực trong và ngoài nước và tạo môi trường thông thoáng cho đầu tư phát triển. So với thời kỳ trước đây, trong 3 năm qua  đã ban hành mới, sửa đổi, bổ sung nhiều luật, pháp lệnh, nghị định và các văn bản pháp quy khác liên quan đến thu hút nguồn lực cho đầu tư phát triển, nhờ vậy, tổng nguồn lực huy động cho đầu tư phát triển, tuy chưa đạt kế hoạch đề ra, nhưng đã tăng lên đáng kể.

Cân đối vốn đầu tư phát triển có nhiều cải thiện qua từng năm; khối lượng huy động vốn đầu tư đưa vào thực hiện tăng khá. Tỷ lệ huy động vốn đầu tư trong GDP tăng từ 34% năm 2001 lên 34,3% năm 2002 và khoảng 35% năm 2003. Theo tính toán ban đầu, tổng vốn đầu tư đưa vào nền kinh tế 3 năm qua tính theo giá năm 2000 vào khoảng 526,5 nghìn tỷ đồng, đạt 62,6% mục tiêu đề ra trong kế hoạch 5 năm.

Cơ cấu nguồn vốn đầu tư đã có những đổi mới theo hướng xoá bỏ cơ chế bao cấp trong đầu tư, vốn đầu tư từ ngân sách chiếm khoảng 22% tổng vốn đầu tư xã hội, vốn tín dụng của nhà nước chiếm khoảng 14%, vốn doanh nghiệp nhà nước chiếm khoảng 17,5%, vốn đầu tư của dân cư chiếm khoảng 26%, vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài khoảng 16,6%, các nguồn khác chiếm gần 4%.

Nguồn vốn trong nước đã được khai thác khá hơn, chiếm trên 70% tổng vốn đầu tư (khoảng 24-25% GDP), vượt dự kiến kế hoạch (60%), tạo điều kiện tốt hơn để tập trung đầu tư vào những mục tiêu phát triển nông nghiệp và nông thôn, xoá đói giảm nghèo, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, phát triển khoa học và công nghệ, đặc biệt là xây dựng kết cấu hạ tầng. Đồng thời, độ linh hoạt trong bố trí đầu tư phát triển từ nhiều nguồn đã được cải thiện.

(2). Nguồn vốn toàn xã hội đã được định hướng đầu tư theo mục tiêu của kế hoạch, cơ cấu đầu tư đã được hình thành tương đối hợp lý theo hướng khai thác lợi thế từng ngành, từng vùng.

Theo định hướng của kế hoạch, cơ cấu đầu tư đã có đổi mới, hướng vào các mục tiêu chuyển đổi mạnh cơ cấu sản xuất nông nghiệp và kinh tế nông thôn; đầu tư chiều sâu, tăng cường bổ sung thiết bị có công nghệ tiên tiến và tiến tới hiện đại hoá từng phần các ngành sản xuất công nghiệp; xây dựng có chọn lọc và chuẩn bị xây dựng một số cơ sở công nghiệp sản xuất tư liệu sản xuất; đầu tư hoàn thiện bước cơ bản về cơ sở hạ tầng, tạo khả năng phát triển trong thời kỳ tiếp theo; đầu tư phát triển nguồn nhân lực và các mặt văn hoá, xã hội; đầu tư thực hiện có hiệu quả chương trình xóa đói giảm nghèo, tiếp tục xây dựng cơ sở hạ tầng cho các xã nghèo, vùng nghèo; hỗ trợ đầu tư cho vùng miền núi, vùng còn khó khăn.

Trong 3 năm qua, vốn đầu tư cho nông nghiệp tăng bình quân là 13,2%/năm, chiếm 12,7% tổng vốn đầu tư xã hội; vốn đầu tư cho các ngành công nghiệp tăng bình quân 11%, chiếm khoảng 43,5%; vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông vận tải và thông tin liên lạc tăng bình quân 8,2%, chiếm 15%; vốn đầu tư cho lĩnh vực khoa học công nghệ, giáo dục, đào tạo, y tế, văn hoá, tăng bình quân hàng năm 15,2%, chiếm 8,1%; các ngành khác chiếm khoảng 20,7%.

Do điều chỉnh chính sách và cơ cấu đầu tư, nên cơ cấu đầu tư cho các vùng có nhiều cải thiện. Vốn đầu tư cho vùng miền núi phía Bắc chiếm 8,1% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, vùng Đồng bằng sông Hồng chiếm 24,4%; vùng Bắc Trung bộ chiếm 7,8%; vùng Duyên hải miền Trung chiếm 12,2%, vùng Tây Nguyên chiếm 5%, vùng Đông Nam bộ chiếm 27,4% và vùng Đồng bằng sông Cửu Long chiếm 15,1%.

Riêng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, ước thực hiện trong 3 năm đạt trên 118 nghìn tỷ đồng (theo giá năm 2000). Vốn ngân sách nhà nước đã được tập trung hơn cho lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, trong đó đầu tư cho lĩnh vực nông nghiệp khoảng 25%, cho công nghiệp 7,9%, cho giao thông vận tải và bưu chính viễn thông 28,7%, cho khoa học và công nghệ, giáo dục và đào tạo, y tế, văn hoá, thể dục thể thao 21,1%, cho các ngành khác 17,3%.

Bên cạnh đó, chúng ta luôn luôn coi trọng việc thu hút nguồn vốn từ bên ngoài, nhất là vốn ODA và FDI. Nguồn vốn này chiếm khoảng 30% tổng vốn đầu tư phát triển, coi đó là yếu tố quan trọng, góp phần tăng thêm nguồn vốn đầu tư phát triển, tạo ra cơ cấu đầu tư hợp lý để thúc đẩy việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

(3). Nhờ tăng đầu tư, số công trình được đưa vào sử dụng nhiều hơn bất cứ thời kỳ nào trước đây; năng lực của hầu hết các ngành sản xuất, dịch vụ và kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội được nâng lên rõ rệt.

Công nghiệp: công suất điện tăng trong 3 năm (2001-2003) khoảng 1.590 MW, công suất khai thác dầu thô tăng thêm khoảng 0,6 triệu tấn, công suất khai thác than tăng 4,8 triệu tấn, sản xuất thép tăng 1,8 triệu tấn, sản xuất xi măng tăng 2 triệu tấn. Hiện đã hình thành 67 khu công nghiệp, khu chế xuất và khu công nghệ cao, thu hút được nhiều doanh nghiệp đầu tư sản xuất.

Nông nghiệp và phát triển nông thôn:

Đã chú trọng đầu tư nhằm chuyển dịch cơ cấu sản xuất nông nghiệp và kinh tế nông thôn. Triển khai nhanh chương trình giống cây trồng, vật nuôi có năng suất chất lượng cao, đặc biệt là giống thuỷ sản. Về thủy lợi đã tập trung cho chương trình kiểm soát lũ, đặc biệt là các dự án thủy lợi thuộc đồng bằng sông Cửu Long, các tỉnh miền Trung, phát triển thuỷ lợi đồng bằng sông Hồng  giai đoạn 2, các hồ chứa nước các tỉnh Tây Nguyên như: Ea Súp thượng, hồ Eakao, hồ Đắc Yên, hồ Cao Lộc (Lạng Sơn); Bản Muông (Sơn La), hồ Na Hang, Yên Sơn (Tuyên Quang). Các dự án thủy lợi đầu mối như hồ Định Bình, hồ Phước Hoà. Hoàn thành và đưa vào sử dụng khoảng 200 công trình thủy lợi, năng lực tưới tăng thêm 400 nghìn ha, tạo nguồn nước tăng 200 nghìn ha, năng lực tiêu tăng 150 nghìn ha. Năng lực ngăn măm tăng thêm 36 nghìn ha, trồng rừng mới 575 nghìn ha...

Giao thông vận tải, 3 năm qua (2001-2003) đầu tư xây dựng mới và nâng cấp trên 1.275 km đường quốc lộ; nâng cấp 140 km đường sắt; làm mới và sửa chữa phần lớn các cầu yếu trên các tuyến trục giao thông đường bộ và tuyến đường sắt Bắc Nam. Đã tập trung cho hệ thống đường quốc lộ, đường trục quan trọng. Hạ tầng giao thông nông thôn, đặc biệt ở các vùng núi, biên giới, Tây Nguyên đã hoàn thành một số đoạn đường quan trọng trên quốc lộ 1 (đoạn Hà Nội - Lạng Sơn, Vinh - Đông Hà, Quảng Ngãi - Nha Trang, đoạn tránh quốc lộ 1 Pháp Vân - Cầu Rẽ, đoạn Cần Thơ - Năm Căn); đường 18 (đoạn Biểu Nghi - Bãi Cháy, đoạn Bắc Ninh - Sao Đỏ, đang thi công tiếp đoạn Nội Bài - Bắc Ninh), quốc lộ 32, quốc lộ 6, chuẩn bị tích cực để thi công quốc lộ 2 (Nội Bài – Việt Trì); từ thành phố Hồ Chí Minh đã hoàn thành cơ bản đường Xuyên á đi đến Mộc Bài, đường 13 đi Bình Dương, đang chuẩn bị khởi công đường cao tốc Sài Gòn - Long Thành - Dầu Giây, Sài Gòn – Trung Lương. Khởi công tập trung đầu tư cho các cầu lớn như: cầu Cần Thơ, cầu Bãi Cháy, cầu Thanh Trì, cầu Rạch Miễu, cầu Bính; hoàn thành đưa vào sử dụng sân bay quốc tế Nội Bài, đường hạ cất cánh 1B sân bay Nội Bài, cải tạo nhà ga hành khách sân bay Tân Sơn Nhất, hoàn thành sân bay Phú Bài, nâng cấp sân bay Liên Khương, Buôn Ma Thuột, Tuy Hoà.

Đã tập trung đẩy nhanh tiến độ thi công dự án đường Hồ Chí Minh (đã hoàn thành cơ bản đoạn Hà Tĩnh - Ngọc Hồi), đường vành đai III (Mai Dịch - Pháp Vân).

Hệ thống cảng biển đã và đang được đầu tư hiện đại hoá tăng thêm năng lực thông qua cảng biển tăng 7 triệu tấn/năm. nâng cấp các sân bay quốc tế Nội Bài, Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng và một số sân bay nội địa khác, nâng tổng năng lực thông qua hệ thống sân bay lên 6,5 triệu hành khách/năm, đáp ứng nhu cầu vận tải hàng hoá và hành khách.

Hệ thống bưu chính viễn thông đã được đầu tư mạnh, hiện đại hoá về cơ bản. Tất cả các thành phố, tỉnh và các huyện được đầu tư trang bị tổng đài điện tử và truyền dẫn kỹ thuật số. Hiện đã có hơn 5.000 kênh liên lạc quốc tế, liên lạc trực tiếp với gần 40 nước và quá giang với tất cả các nước còn lại.

Ngành Giáo dục - đào tạo tập trung đầu tư theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 2, tạo bước chuyển biến về giáo dục, nâng cao chất lượng đào tạo nguồn nhân lực, đào tạo công nhân lành nghề, mạng lưới trường phổ thông đã được đầu tư và sắp xếp tương đối ổn định. Tập trung đầu tư các trường đại học đầu ngành, đại học vùng, các trường cao đẳng dạy nghề.

Về khoa học công nghệ môi trường: tập trung đầu tư thực hiện các chương trình khoa học công nghệ trọng điểm cấp nhà nước, chương trình phát triển khoa học công nghệ thông tin, công nghệ sinh học, công nghệ tự động hoá, đã đầu tư đẩy nhanh tiến độ 6 phòng thí nghiệm trọng điểm quốc gia, các trung tâm nghiên cứu khoa học công nghệ đầu ngành. Đẩy nhanh tiến độ xây dựng 2 khu công nghệ cao Hoà Lạc và thành phố Hồ Chí Minh. Khởi công cổng kết nối Internet tại Khu công nghệ cao Hoà Lạc và trung tâm phần mềm Quang Trung thành phố Hồ Chí Minh.

Ngành thể dục thể thao: đã tập trung cao độ đầu tư cho các dự án thể dục thể thao phục vụ Segames 22 thuộc Trung ương và một số địa phương. Dự kiến các dự án đều hoàn thành đúng tiến độ, kịp thời phục vụ Segames 22 tổ chức tại Việt Nam vào cuối năm 2003.

Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành y tế đã được đầu tư cải thiện, phục vụ tốt yêu cầu công tác chăm sóc sức khoẻ nhân dân và dân số - kế hoạch hoá gia đình. Đến nay, đã cơ bản xoá xã trắng về y tế, phần lớn các trung tâm y tế huyện và trung tâm y tế dự phòng tuyến tỉnh được đầu tư củng cố, đầu tư nâng cấp bổ sung trang thiết bị cho nhiều bệnh viện đa khoa tuyến tỉnh và hệ thống cơ sở khám chữa bệnh Trung ương.

(4). Đã bước đầu tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực, thúc đẩy sự tăng trưởng cao về kinh tế và cải thiện đời sống của nhân dân.

Thành tựu nổi bật của chính sách đầu tư trong thời gian qua là góp phần quan trọng cho việc đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao. Tổng sản phẩm trong nước (GDP) 3 năm qua (2001-2003) tăng bình quân là 7,1%, trong đó khu vực I tăng 3,17%; khu vực II tăng 10,01%; khu vực III 6,34%. Tốc độ tăng trưởng năm sau cao hơn năm trước; chất lượng tăng trưởng trong từng ngành và từng lĩnh vực kinh tế đã có nhiều cải thiện; năng lực cạnh tranh của nền kinh tế đã có những tiến bộ.

Kết quả đầu tư đã tạo bước chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá:

Các ngành sản xuất, dịch vụ đã có sự chuyển dịch theo chiều hướng tích cực và hiệu quả, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Tỷ trọng nông nghiệp trong GDP từ 24,5% năm 2000 giảm xuống còn 23% năm 2002 và khoảng 22,2% năm 2003; tỷ trọng công nghiệp tăng từ 36,7% năm 2000 lên 38,6% năm 2002 và khoảng 39% năm 2003; tỷ trọng các ngành dịch vụ duy trì khoảng 38,5%. Trong từng ngành kinh tế kỹ thuật, đã có sự sắp xếp, đổi mới công nghệ, hiện đại hoá trong các khâu sản xuất kinh doanh... cơ cấu lại sản xuất theo hướng gắn sản xuất với thị trường, phát huy được những lợi thế của từng ngành, từng sản phẩm.

Vai trò kinh tế vùng đã được coi trọng; các cơ chế khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong từng vùng đã là nguyên nhân tạo ra những đổi mới đáng khích lệ. Sự đóng góp vào tăng trưởng chung của mỗi vùng đã có nhiều cải thiện. Ba vùng kinh tế trọng điểm bước đầu đã phát huy được tiềm năng, lợi thế; tăng trưởng nhanh; đóng góp khoảng 55,8% giá trị GDP cả nước. Các vùng kinh tế còn khó khăn đang từng bước vươn lên, được sự hỗ trợ của cả nước tiếp tục có những bước phát triển khá; đời sống kinh tế - xã hội đã có sự chuyển biến tốt.

2. Những mặt còn tồn tại, yếu kém:

(1). Khó khăn gay gắt nhất là nhu cầu vốn đầu tư phát triển của đất nước rất lớn, nhưng khả năng đáp ứng các nguồn vốn rất căng thẳng, không đủ tạo ra sự chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế để tăng thêm sức cạnh tranh của hàng hoá trên thị trường, làm hạn chế khả năng phát triển của đất nước.

Tỷ lệ tiết kiệm và đầu tư so với GDP thấp, bình quân 5 năm qua tiết kiệm nội địa mới đạt 21,5% GDP, thấp xa so với nhiều nước ở vào thời kỳ phát triển tương tự như ta; tiềm lực trong nhân dân còn rất lớn nhưng huy động cho đầu tư thấp, làm ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng. Nguồn vốn đầu tư toàn xã hội huy động được trong 5 năm qua chỉ đạt mức 26-28% GDP so với mục tiêu đề ra là 30%.

Mặt khác, nguồn vốn ngân sách dành cho đầu tư đã hạn hẹp, mà phần nửa trong số đó lại là nguồn vốn vay từ bên ngoài nên có nhiều hạn chế trong việc bố trí cơ cấu đầu tư, bị co kéo bởi nhiều nhu cầu bức bách. Trong khi đó, các Bộ, ngành, địa phương chưa quan tâm đến việc thu hút thêm các nguồn vốn khác để cải thiện cơ cấu đầu tư, còn trông chờ, ỷ lại vào nguồn vốn ngân sách nhà nước. Các chính sách khuyến khích và các hình thức huy động vốn chưa được thực hiện đến nơi, đến chốn, làm cho các thành phần kinh tế còn dè dặt trong việc bỏ vốn đầu tư.

Việc huy động nguồn vốn trong thời gian qua bị giới hạn, chủ yếu bởi các nguyên nhân sau đây:

Thị trường nội địa chưa hoàn chỉnh và kém phát triển, thu nhập và "cầu" của dân cư còn rất thấp nên các doanh nghiệp có ít cơ hội để đầu tư phát triển.

Cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước tiến hành quá chậm, làm cho việc huy động thêm vốn vào đầu tư phát triển sản xuất không được nhiều.

Các chính sách về huy động nguồn lực các thành phần kinh tế cho đầu tư, một mặt chưa đủ sức hấp dẫn, mặt khác việc thực hiện chưa nhất quán trong các ngành, các cấp; tình trạng đối xử thiếu bình đẳng giữa các thành phần kinh tế còn nặng nề... đã hạn chế rất lớn khả năng huy động nguồn vốn của dân cư.

Môi trường đầu tư vẫn còn nhiều rủi ro; chi phí còn quá cao, làm giảm sức hấp dẫn đầu tư, kinh doanh. Tình trạng hình sự hoá các quan hệ kinh tế vẫn còn nặng nề.

(2).  Hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư chưa cao, nhất là vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước; chưa phát huy được lợi thế so sánh và lợi thế cạnh tranh trong từng ngành, vùng và của nền kinh tế trên trường quốc tế.

Trong nông nghiệp còn nặng đầu tư vào thuỷ lợi (chiếm hơn 70% vốn đầu tư của ngành), chủ yếu là thuỷ lợi phục vụ cây lúa, việc xây dựng các công trình thuỷ lợi tưới cho các cây công nghiệp còn ít, còn coi nhẹ đầu tư thuỷ lợi cấp nước cho công nghiệp và dân sinh, cho nuôi trồng thuỷ sản. Vốn cho công tác nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, công tác giống, khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư thời gian đầu chưa được quan tâm thoả đáng (những năm gần đây đã được điều chỉnh).

Trong công nghiệp, và cả trong nông nghiệp đã quá chú trọng vào việc đầu tư để tăng công suất sản xuất mà chưa chú ý đúng mức đến đầu ra của sản phẩm; tuy có quy hoạch và nhiều quy hoạch rất đúng, rất phù hợp nhưng còn rất lúng túng trong việc tạo ra một hệ thống chế tài phù hợp để thực hiện quy hoạch, nên đã dẫn đến việc đầu tư quá mức vào một số ngành, làm cho một số sản phẩm cung vượt quá cầu; chưa tập trung đổi mới công nghệ theo hướng hiện đại; chưa đầu tư đúng mức cho các ngành công nghiệp nặng, nhất là công nghiệp cơ khí chế tạo. Một số các dự án, chương trình đầu tư phát triển công nghiệp đã đề ra trong kế hoạch 5 năm qua chưa được triển khai hoặc triển khai chậm do các yếu tố khách quan từ phía đối tác và yếu tố chủ quan, trong đó có yếu tố thiếu nguồn vốn.

(3). Công tác quản lý đầu tư còn yếu kém, chất lượng các quy hoạch chưa cao, chưa thực sự là cơ sở vững chắc cho hoạch định các kế hoạch phát triển, nhất là xây dựng chương trình đầu tư.

Việc quản lý vừa rất rườm rà, phức tạp lại vừa rất lỏng lẻo trong lĩnh vực đầu tư thể hiện ở tất cả các khâu từ xác định chủ trương, lập, thẩm định dự án, ra quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật, lập tổng dự toán... đến khâu triển khai thực hiện, theo dõi cấp phát và thanh toán, gây ra tình trạng thất thoát vốn đầu tư, nhất là vốn đầu tư ngân sách, vốn tín dụng đầu tư nhà nước.

Công tác dự báo thị trường chậm và chưa chính xác, quá trình đầu tư thường thay đổi nhiều lần về chủ trương, mục tiêu đầu tư, tổng mức đầu tư ...

Công tác chuẩn bị dự án đầu tư chưa tốt, vì vậy vẫn còn tình trạng "vốn chờ dự án". Chất lượng của các báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, khả thi chưa cao, công tác thẩm định dự án, công tác đấu thầu chưa tốt dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, thực hiện dự án kéo dài, gây lãng phí.

Thực hiện các quy định về quản lý đầu tư và xây dựng ở các ngành và các địa phương, các chủ đầu tư chưa nghiêm. Các dự án đầu tư đưa vào triển khai xây dựng còn thiếu nhiều các thủ tục pháp lý theo quy định dẫn đến các dự án thực hiện không đúng tiến độ.

II. TÌNH TRẠNG LÃNG PHÍ THẤT THOÁT TRONG LĨNH VỰC

ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN

Công tác quản lý đầu tư trong những năm qua đã được Nhà nuớc quan tâm, đã ban hành nhiều nghị định, cơ chế chính sách nhằm tầng bước nâng cao hiệu qua đầu tư; nhưng tình hình vẫn chưa cải thiện được, vẫn còn tồn tại nhiều yếu kém   thể hiện ở các mặt:

1. Lãng phí và thất thoát trong đầu tư và xây dựng còn cao, vốn đầu tư đưa vào công trình thấp

Vốn đầu tư thất thoát từ khâu chuẩn bị thẩm định phê duyệt dự án đến khâu thực hiên xây dựng, không đi vào công trình. Mà dường như chủ đầu tư cũng như các nhà thầu không chú ý nhiều đến hiệu quả của công trình khi đưa vào vận hành.

Tình trạng đầu tư không theo quy hoạch; nghiên cứu, điều tra khảo sát thị trường không kỹ; chủ trương đầu tư không đúng khi xem xét, phê duyệt dự án đầu tư. Cơ quan xét duyệt chỉ quan tâm tới vốn đầu tư, địa điểm, chủ dự án, đấu thầu hoặc chỉ định thầu mà không quan tâm tới hiệu quả, sự vận hành của dự án, nên nhiều dự án sau khi hoàn thành và đưa vào sử dụng không phát huy tác dụng, gây lãng phí rất lớn.

Lãng phí và thất thoát trong đầu tư và xây dựng đang là vấn đề nhức nhối, cả xã hội quan tâm; có thể nói đây là một trong những căn bệnh lớn nhất của nền kinh tế nước ta, vô cùng nguy hiểm và kéo dài nhiều năm với mức độ ngày càng trầm trọng mà đến nay vẫn chưa có phương thuốc điều trị hữu hiệu.

Một số Bộ, ngành, địa phương khi xác định mức vốn đầu tư ít quan tâm tiết kiệm vốn đầu tư, sử dụng đơn giá, định mức trong tính toán cao hơn quy định, làm tăng khối lượng, tăng dự toán công trình. Nhiều dự án không làm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thoả thuận khai tăng khối lượng, điều chỉnh dự toán để rút tiền và vật tư từ công trình.

Ngoài ra, do năng lực quản lý điều hành kém của chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư.

Vừa qua, Chính phủ có thành lập một số đoàn thanh tra về đầu tư và xây dựng. Qua kiểm tra một số công trình, đã phát hiện tình trạng lãng phí và thất thoát vốn nhà nước diễn ra phổ biến khắp nơi; tỷ lệ lãng phí và thất thoát của những công trình có mức lãng phí và thất thoát thấp cũng tới 10%, cao thì lên tới 30-40%, thậm chí có công trình lên đến 80%. Đó là còn chưa tính đến những công trình đầu tư kém hiệu quả, công nghệ sản xuất lạc hậu, sản xuất ra các sản phẩm với chất lượng kém, giá thành cao và không tiêu thụ được...

Để có biện pháp chống lãng phí và thất thoát trong đầu tư và xây dựng, cần phải đánh giá đúng thực trạng vấn đề và tìm ra các nguyên nhân sâu xa của chúng. Theo chúng tôi, nguyên nhân chính, tổng quát của hiện tượng lãng phí và thất thoát nằm ở chính những cơ chế kiểm soát hiện có; chúng vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều người có thẩm quyền can thiệp vào công trình mà vẫn không xác định được trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó không thể quản lý được hoặc quản lý rất kém hiệu quả.

Đặc biệt, cơ chế không quy định rõ chủ thực sự của các công trình (thông thường người ta hiểu chủ là Nhà nước nên ngay chủ đầu tư và người tiếp nhận sử dụng công trình cũng không quan tâm đến chất lượng và tính hiệu quả của công trình). Nếu như có được một cơ chế đơn giản, không chồng chéo nhau, trong đó mỗi khâu chỉ có 1 người chịu trách nhiệm tối thượng và gánh chịu toàn bộ trách nhiệm trước pháp luật, thì chắc chắn tình hình sẽ không tồi tệ như vậy.

2. Đầu tư quá phân tán, dàn trải, thời gian xây dựng kéo dài, số lượng các dự án nhóm B và C gia tăng quá nhanh

Tình trạng đầu tư dàn trải gần như là hiện tượng phổ biến trong các ngành, các địa phương, nhất là đối với nguồn vốn đầu tư từ ngân sách. Số lượng công trình đầu tư tăng quá mức trong kế hoạch hàng năm. Năm 2003, các bộ, ngành, địa phương bố trie đầu tư trên 10600 công trình, tăng 2500 công trình so với năm 2002, trong đó 89 dự án nhóm A, khoảng 1500 dự án nhóm B và trên 9000 dự án nhóm C. Tình trạng này dẫn đến công trình kéo dài thời gian thi công, hiệu quả kém; nợ khối lượng xây dựng cơ bản triền miên không thể chấm dứt. Nợ xây dựng cơ bản đã lên đến 11.000 tỷ đồng.

Lĩnh vực giao thông, thuỷ lợi  là điển hình của việc đầu tư dàn trải.

Riêng lĩnh vực thủy lợi, mỗi năm đầu tư khoảng 130-140 công trình, trong đó 85-95 công trình nhóm C, vốn đầu tư dở dang còn lại khoảng 2.500-3.000 tỷ đồng, nhưng chỉ cân đối được 20-25%. Công trình đầu tư thường kéo dài, công trình nhóm A, B thời gian thi công thường gấp 1,5 đến 2 lần kế hoạch, công trình nhóm C quy định 2 năm cũng phải thi công 3,5-4 năm mới xong,...

Nguyên nhân  chủ yếu là:

(1) Việc phân cấp, phân quyền trong quản lý đầu tư và xây dựng không kèm theo những chế tài ràng buộc, kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ: 

Trong những năm qua, việc phân quyền quyết định đầu tư các dự án và phân bổ vốn cho các dự án cũng đã được sửa đổi bổ sung theo hướng phân cấp cho các bộ, các ngành và các địa phương ngày càng nhiều. Theo quy chế quản lý đầu tư và xây dựng Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8 tháng 7 năm 1999 (gọi tắt là Nghị định 52) và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 5 tháng 5 năm 2000 (gọi tắt là Nghị định 12) về việc sửa đổi bổ sung một số điều của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định 52/1999/NĐ-CP quy định như sau:

· Thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước:

- Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư hoặc uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án thuộc Nnhóm A;

- Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính Phủ, cơ quan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị -xã hội (xác định trong Luật Ngân sách Nhà nước), Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm B và C;

- Tổng cục trưởng, Cục trưởng thuộc Bộ tư lệnh các Quân khu, Quân đoàn, Quân chủng, Bộ đội Biên phòng và tương đương trực thuộc Bộ Quốc Phòng có thể được Bộ trưởng uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm C; các Tổng cục trực thuộc Bộ có thể được Bộ trưởng uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm C;

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh được uỷ quyền cho Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư quyết định đầu tư các dự án có mức vốn dưới 2 tỷ đồng. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các tỉnh và thành phố còn lại có thể uỷ quyền cho Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư quyết định đầu tư các dự án có mức vốn dưới 500 triệu đồng;

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư các dự án thuộc vốn ngân scáh Nhà nước do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phân cấp.

Đối với các dự án đầu tư ở cấp huyện dùng vốn ngân sách Nhà nước phải được Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận và quản lý chặt chẽ về quy hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế xã hội; Đối với dự án ở cấp xã dùng vốn ngân sách Nhà ước đầu tư và xây dựng kênh mương, đường nông thôn, trường học, trạm xá, công trình văn hoá sau khi được Hội đồng nhân dân cấp xã thông qua phải được Uỷ ban nhân dân cấp huyện chấp thuận về mục tiêu đầu tư và quy hoạch;

· Quản lý các dự án đầu tư sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước.

Thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án của doanh nghiệp Nhà nước sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, thực hiện theo quy định tại khoản 2 điều 10 của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8 tháng 7 năm 1999 của Chính phủ và khoản 4 điều 1 Nghị định này.

Hội đồng quản trị các Tổng công ty Nhà nước được quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm C. Riêng với các Tổng công ty 91 (Tổng công ty Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập) thì Hội đồng quản trị của Tổng công ty được quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B và C.

Việc phân cấp, uỷ quyền cho các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã phát huy tính chủ động, tính thực tiễn của cơ quan quản lý, của địa phương. Tuy nhiên, do thiếu các quy định cụ thể chi tiết, thiếu chế tài ràng buộc trách nhiệm bảo đảm vốn, phê duyệt dự án đầu tư không dựa vào khả năng cân đối vốn, thiếu kiểm tra, giám sát,... nên tình hình đầu tư phân tán, dàn trải còn phổ biến, số công trình dở dang chưa có vốn còn nhiều, nhưng đã bố trí hàng loạt công trình khởi công mới.

(2) Trình độ quản lý trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng còn yếu kém

Mặt khác, việc phân quyền, phân cấp đầu tư xuống cấp dưới là một xu thế tất yếu. Nhưng khi trình độ xây dựng, phân tích, thẩm định dự án của cán Bộ các cấp chưa cao, quyết định đầu tư dự án còn có nhiều mặt chi phối, chưa nói tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư chưa được quy chuẩn rõ ràng, sẽ dẫn đến việc chọn các dự án đưa vào chương trình đầu tư quá nhiều, không phù hợp với khả năng nguồn vốn, thời gian thi công kéo dài, kém hiệu quả và còn nhiều rủi ro. Nhiều Bộ, ngành và địa phương bố trí dự án quá dàn trải, trong khi các dự án chuyển tiếp đã bị kéo dài, các Bộ ngành và địa phương lại tiếp tục khởi công các dự án mới, nên đa số các dự án nhóm C đều kéo dài quá thời gian thực hiện dự án trên 2 năm, thậm chí có những công trình tới 4 năm mới hoàn thành, không đảm bảo theo quy định của Nhà nước.

(3) Các nguồn vốn đầu tư, nhất là nguồn vốn ngân sách để lại không được kế hoạch hoá chặt chẽ

Nguồn vốn ngân sách được phép để lại đầu tư cho các ngành, các địa phương thường không được kế hoạch hoá chặt chẽ trong kế hoạch chung của nhà nước, nên tình trạng phân tán trong sử dụng nguồn vốn này là rất lớn. Việc phân cấp đầu tư giữa Trung ương và địa phương, giữa nhà nước và nhân dân chưa rõ ràng, gây ảnh hưởng lớn đến sự hoàn thiện, tính đồng bộ của công trình, công trình xây dựng kém hiệu quả. Trong lĩnh vực thuỷ lợi, có nhiều công trình kênh cấp I đã hoàn thành nhưng kênh cấp II, III còn chưa khởi công hoặc phải kéo dài thời gian xây dựng một vài năm nên không mang lợi nhiều như mục tiêu đầu tư.

(4) Do nể nang, chia đều nguồn vốn, khong theo quy hoạch và mục tiêu kế hoạch

Nguyên nhân chủ quan dẫn đến tình trạng đầu tư phân tán dàn trải còn do nể nang, chủ nghĩa bình quân vẫn còn xảy ra ở nơi này, nơi khác,... do đó bố trí vốn không tập trung, dứt điểm. Tình trạng đầu tư theo phong trào còn chưa chấm dứt.

Do vậy, cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan phê duyệt để hạn chế tình trạng phê duyệt tràn lan, đồng thời quy định chế tài đối với các bên cấp vốn và nhận vốn nếu như thực hiện sai các quy định này. Ví dụ bên cấp vốn cấp vốn cho các công trình được phê duyệt lại với tổng dự toán tăng lên không phải do nguyên nhân khách quan được Nghị định mới cho phép, hoặc bên tiếp nhận vốn đệ trình các dự án không nằm trong quy hoạch, kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt... đều phải bị xử lý.

3. Chất lượng công trình xây dựng thấp

Nhìn chung, chất lượng nhiều công trình thấp, đặc biệt đối với các dự án hoàn toàn sử dụng vốn và nhà thầu trong nước. Một mặt, các nhà thầu cố đưa giá thầu thấp để thắng thầu rồi sau đó tìm mọi cách hạ giá thành bù lại phần chênh lệch. Mặt khác, các nhà thầu cũng như tư vấn giám sát không tuân thủ nghiêm ngặt đúng quy trình, quy phạm và thiết kế kỹ thuật nên công trình không đảm bảo chất lượng.

Theo Cục Giám định chất lượng các công trình giao thông, trong những năm gần đây, tần suất xuất hiện sự cố công trình ngày một nhanh; tỷ lệ công trình phải sửa chữa ngay khi đưa vào sử dụng ngày càng tăng; sai phạm xảy ra ở hầu hết các công đoạn, bộ phận hình thành kết cấu công trình. Ví dụ ở khâu khảo sát, lẽ ra phải lập trạm để khảo sát thuỷ văn thì nhiều đơn vị chỉ cho cán bộ xuống hỏi và ghi chép các quan sát của dân địa phương. Về thiết kế, do thông tin ban đầu không chính xác nên giải pháp thiết kế thường không phù hợp với điều kiện địa hình, địa chất. Về giám sát, cán bộ trẻ thì thiếu kinh nghiệm, cán bộ già thì sức khoẻ kém... nên công tác giám sát rất hình thức.

Đặc biệt, chủ đầu tư có vai trò và quyền lực lớn, nhưng năng lực hạn chế và bị môi trường nhiều tiêu cực chi phối nên dễ dàng chấp nhận bàn giao các công trình kém chất lượng; nhiều người cho rằng đó chỉ là những ông chủ hờ, còn chủ thực sự là Nhà nước, là nhân dân, nên ông chủ hờ không cần tốn công sức đấu lý với những đối tác làm ăn không đứng đắn.

Một nguyên nhân quan trọng khác gây ra hiện tượng chất lượng các công trình thấp là giá bỏ thầu rất thấp. Các DNNN chấp nhận bỏ thầu thấp; nhưng khi triển khai thi công thì đổ lỗi cho khách quan để xin bổ sung vốn, hoặc thi công với mức tiết kiệm tối đa, chấp nhận chất lượng các công trình khá thấp. Đa số các cuộc đấu thầu chỉ mang tính hình thức, hoặc không đạt mục tiêu của chủ đầu tư.

Với những lý do trên, hiệu quả sự dụng vốn đầu tư thấp, thể hiện qua hệ số sử dụng vốn đầu tư ngày cảng kém dần, chỉ số ICOR từ 3,9 năm 1996-1997, tăng nhanh từ 4,3 năm 1997 lên 7,8 năm 1999. Mặc dù chỉ số này đã giảm trong năm 2000-2001, nhưng vẫn còn ở mức rất cao, trung bình là 5,8. Chỉ số ICOR toàn nền kinh tế tính chung cho những năm đầu thập kỷ 21 là 6,5 tăng rất nhanh so với thời thời kỳ trước. Tất nhiên chỉ số ICOR còn phụ thuộc vào nhiều biến số khác nữa nhưng ta cũng không thể phủ nhận là việc sử dụng vốn đầu tư của ta hiện nay là kém hiệu quả.