(3) Thu hồi đất: Sửa luật Đất đai vì mục tiêu ổn định

(3) Thu hồi đất: Sửa luật Đất đai vì mục tiêu ổn định

• BÀI 1: Vòng tròn “đô thị hoá – nghèo đói – bất ổn xã hội”
• BÀI 2: Để dân chủ, công bằng hơn

SGTT.VN - Chúng ta đang trong quá trình sửa luật Đất đai, theo nghiên cứu “Thực hiện dân chủ, công bằng trong thuê đất và thu hồi đất” của viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương – Trung tâm thông tin tư liệu, thì đây là cơ hội không thể tốt hơn để Việt Nam khắc phục những khuyết tật trong hệ thống pháp luật liên quan đến đất đai, không những để tránh các sự việc phát sinh, mà còn để tháo gỡ mọi trở ngại và tạo động lực mới cho nền kinh tế đột phá. Sài Gòn Tiếp Thị tiếp tục trích giới thiệu.

Làm rõ lý luận quyền sử dụng đất với quyền sở hữu đất

Các vụ khiếu kiện về đất đai tăng nhiều trong những năm gần đây vì người dân không thể bảo vệ nhà cửa của mình bởi có thể bị di dời, giải phóng mặt bằng bất cứ lúc nào mà hầu như không được tham gia để biết, đàm phán trong quyết sách của chính quyền về quy hoạch, mức giá bồi thường. Ảnh: tư liệu internet

Trong các quy định của pháp luật về đất đai, Nhà nước đã cho người dân đến bảy quyền đối với ruộng đất như: quyền sử dụng, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê, quyền chuyển đổi, quyền tặng, quyền góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất, làm cho quyền sử dụng tiến sát đến quyền sở hữu, nhưng vẫn là quyền sử dụng.

Điều này mâu thuẫn, gây khó khăn trong các quyết định bán, cho, tặng, thế chấp, thừa kế và càng làm cho người dân yếu thế trong việc đảm bảo hưởng dụng các lợi ích từ đất và đặc biệt là khả năng bảo vệ đất đai của mình. Nông dân không có quyền bảo vệ ruộng đất… vì ruộng đất đó có thể bị trưng dụng bất cứ lúc nào để ưu tiên cho phát triển công nghiệp, dịch vụ, đô thị, sân golf; nhiều trường hợp vì quyền lợi, ý muốn của nhà đầu tư giàu có. Họ không thể bảo vệ nhà cửa của mình bởi có thể bị di dời, giải phóng mặt bằng bất cứ lúc nào mà hầu như không được tham gia để biết, đàm phán trong quyết sách của chính quyền về quy hoạch, mức giá bồi thường.

Thời hạn sử dụng đất làm giảm quyền sử dụng đất

Trong nền kinh tế, quyền sử dụng đất phải được nhìn nhận như là hàng hoá, như là tài sản có thể mua bán, thế chấp, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, cho thuê lại. Nhưng vì Nhà nước chỉ giao cho người dân quyền sử dụng, kèm theo thời hạn nhất định, do đó, các quyền năng trên bị giới hạn bởi thời gian sử dụng đất. Việc này cũng làm giảm hiệu lực của mục đích giao đất lâu dài. Đồng thời, còn vô tình triệt tiêu cơ hội để người dân tiếp cận tín dụng bởi vì các tổ chức tín dụng căn cứ vào thời gian sử dụng đất (còn lại) để cho vay hay không. Nguồn lực đất đai lẽ ra là vốn nội lực để sản xuất kinh doanh, nhưng lại bị triệt tiêu.

Hạn điền mâu thuẫn với xu hướng tích tụ và tập trung

Nền nông nghiệp vận động theo xu thế sản xuất hàng hoá tất yếu sẽ dẫn đến quá trình tích tụ đất và phân công lại lao động ở nông thôn. Sự tồn tại hạn điền làm lãng phí nguồn lực đất đai, ngăn chặn những người có khả năng sản xuất thực sự. Ngoài ra, hạn điền chỉ có ý nghĩa với việc giao đất, chứ không có ý nghĩa đối với việc mua quyền sử dụng đất để tích tụ và tập trung ruộng đất. Càng không thể kiểm soát nổi hạn điền của người mua nhiều mảnh đất ở các địa phương khác nhau, hoặc nhờ người thân đứng tên, rồi thuê lại vô thời hạn. Hệ thống thông tin kiểm soát đất đai của các cơ quan quản lý Việt Nam quá yếu để tập hợp và là cơ sở khống chế trường hợp tập trung quá nhiều đất vào tay một người.

Nếu coi tính ổn định là một tiêu chí để đánh giá chất lượng của một hệ thống pháp luật, thì pháp luật về đất đai, với việc đứng trên những cơ sở và nội dung và kỹ thuật bấp bênh, đang tỏ ra là một hệ thống mang nhiều hoài nghi về chất lượng.

Bảng giá các loại đất phải sát với giá thị trường

Cần sửa đổi luật Đất đai theo hướng tách chức năng tính thuế và chức năng xác định giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thành hai giá riêng biệt. Theo đó, giá đất Nhà nước quy định chỉ áp dụng làm căn cứ tính các loại thuế, thu tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất và tính giá trị quyền sử dụng đất khi giao đất không thu tiền sử dụng đất. Còn khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất mới, bồi thường giải phóng mặt bằng thì áp dụng theo giá thị trường, trên cơ sở đấu giá quyền sử dụng đất hoặc tính tương đương. Việc này, nếu làm được, sẽ tạo điều kiện thuận lợi trong công tác đền bù, giải phóng mặt bằng, hạn chế rất nhiều các tranh chấp, khiếu nại, khiếu kiện liên quan đồng thời tránh được thất thu cho ngân sách Nhà nước.

Xác định rõ phạm vi thu hồi đất

Điều 23 của Hiến pháp 1992 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân, hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”. Liên quan đến điều này, việc cần đổi là thay tên cơ chế “Nhà nước thu hồi đất” bằng cơ chế “Nhà nước trưng mua, hoặc trưng dụng quyền sử dụng đất” và chỉ được áp dụng cơ chế này vì lý do quốc phòng an ninh và vì lợi ích quốc gia. Tất nhiên, thế nào là lợi ích quốc gia cũng phải được quy định cụ thể trong luật Đất đai để tránh bị sử dụng không rõ ràng.

Vốn dĩ, khoản 1, điều 40 luật Đất đai 2003 quy định: “Nhà nước thực hiện việc thu hồi để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ. Đến nghị định 181/2004/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn khác, Chính phủ đã diễn giải nội dung “các dự án đầu tư lớn” thành hơn 50 lĩnh vực khác nhau, trong đó có cả những lĩnh vực tiềm ẩn nhiều khả năng tranh chấp như: “dự án xây dựng nhà ở”, “dự án xây dựng công trình dân dụng khác”… Bản thân trường hợp thu hồi đất cho mục đích phát triển kinh tế đã không có trong Hiến pháp, việc diễn giải nội dung này của các cơ quan chấp hành – vốn gắn với nhiều lợi ích có liên quan, càng khiến cho nguy cơ lạm quyền trong cả công tác hướng dẫn lẫn thực thi trở nên rõ ràng hơn.

Vì sao không ổn định?

Sở dĩ pháp luật về đất đai thay đổi thường xuyên như vậy là vì Việt Nam còn không dứt khoát giữa hai hệ chuẩn: hệ chuẩn kinh tế kế hoạch hoá tập trung, gắn với chế độ sở hữu toàn dân đối với tư liệu sản xuất nói chung và đất đai nói riêng; và hệ chuẩn kinh tế thị trường, gắn với đòi hỏi phải bảo vệ quyền tư hữu tài sản.

Người dân luôn mang theo những bức xúc và nỗi lo sợ “thu hồi đất”. Ảnh: tư liệu internet

Đây là vấn đề cốt lõi, quyết định sự ổn định của các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai. Một mặt, chúng ta kế thừa chế độ sở hữu toàn dân về đất đai từ Hiến pháp 1980 và trên thực tế đã kiểm soát quyền sử dụng, tước đoạt quyền định đoạt của các chủ sở hữu đất trước đây; mặt khác chúng ta quy định quyền của người sử dụng đất gần như tiệm cận với quyền sở hữu đất (có thể chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, cho thuê, cho thuê lại, hoặc dùng quyền sử dụng đất làm tài sản đảm bảo…) để làm cơ sở cho sự vận hành của nền kinh tế thị trường. Do vậy, cho dù pháp luật có gọi tên quan hệ sở hữu về đất đai là gì đi chăng nữa, trong tâm lý và xử sự của người dân họ vẫn tự coi mình là “chủ sở hữu” chứ không phải là “chủ sử dụng”. Trong khi đó, phạm vi quyền hạn của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai lại quá lớn, khiến cho người dân luôn mang theo những bức xúc và nỗi lo sợ “thu hồi đất”. Khi pháp luật đất đai không thừa nhận một thực tế đang diễn ra phổ biến và một yêu cầu bức bách của nền kinh tế để điều chỉnh thì không thể tìm kiếm một sự ổn định nào, dù là nhỏ.

Bên cạnh đó, quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường cũng làm thay đổi các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai và kéo theo đó là đòi hỏi hệ thống pháp luật phải thay đổi theo. Việc quy định chung chung, đồng thời giao thẩm quyền quá lớn cho Chính phủ tạo ra nguy cơ cho việc hướng dẫn tuỳ tiện và tiềm ẩn khả năng dẫn đến lạm quyền, trong khi năng lực giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân lại không tương xứng. Thu hồi đất là một trong những vấn đề gây tranh cãi nhất hiện nay và có dấu hiệu cho thấy nội dung hướng dẫn thi hành đã được mở ra có phần quá rộng.

Cơ hội (sửa luật Đất đai – PV) lần này sẽ không được tận dụng tốt, nếu không xây dựng được hai cơ sở nền tảng cho việc thiết kế một đạo luật đất đai có chất lượng. Theo đó, việc cấp bách hiện nay, thứ nhất là cần dứt khoát về hệ chuẩn. Thứ hai, cần thiết kế mô hình quản trị quốc gia hiệu quả, hướng tới giám sát chặt chẽ việc sử dụng quyền lực, đồng thời đặt hệ thống tư pháp ở vị trí thực sự độc lập. Về cơ bản, luật khung và cơ chế uỷ quyền lập pháp vẫn cần thiết trong hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện nay để một mặt, đảm bảo tính ổn định của văn bản luật, mặt khác đảm bảo tính mềm dẻo, linh hoạt trong hoạt động áp dụng. Do vậy, một cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả sẽ hạn chế được sự lạm quyền.