Những vấn đề từ đề án tái cấu trúc

Những vấn đề từ đề án tái cấu trúc

 

Đỗ Thiên Anh Tuấn (*)

(TBKTSG) - Đề án cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng (TCTD) giai đoạn 2011-2015 đã được ban hành hơn một tháng nay. Những gì được thực hiện đến nay và được công khai chính thức về phía Ngân hàng Nhà nước chủ yếu là việc phân nhóm ngân hàng. Trước khi thảo luận chi tiết các định hướng và giải pháp, bài này bàn lại quan điểm tái cấu trúc các TCTD theo đề án.

Phải chăng phải làm thường xuyên?

Đề án cho rằng cơ cấu lại hệ thống các TCTD và từng TCTD là một quá trình thường xuyên, liên tục. Quan điểm này cần được nhìn nhận lại một cách đầy đủ hơn. Trước hết, việc cơ cấu lại chỉ thực sự cần thiết khi hoạt động của các TCTD đi chệch khỏi chức năng cơ bản của chúng trong nền kinh tế hoặc có những trục trặc nảy sinh gây mất an toàn hoặc nguy cơ đổ vỡ có tính hệ thống. Hơn nữa, tái cấu trúc là một quá trình tốn kém đối với không chỉ các TCTD mà còn là ngân sách chính phủ và nguồn lực xã hội. Ngoài chi phí trực tiếp thì chi phí cơ hội của việc tái cấu trúc cũng rất lớn.
Ngoài ra, tái cấu trúc là việc sửa chữa yếu kém để phát triển chứ không phải bản thân sự phát triển. Với quan điểm này thì tái cấu trúc không thể được nhìn nhận là một quá trình thường xuyên và liên tục. Khác với sự cải tiến cần xem là một hoạt động liên tục (như triết lý Kaizen) thì việc tái cấu trúc nên chỉ xem là một hoạt động trong một giai đoạn nhất định được lập kế hoạch hoặc nhằm sửa chữa các trục trặc với yêu cầu thời gian ngắn nhất và ít tốn kém nhất mà thôi.

Đa dạng hay chưa?

Đề án cũng nhấn mạnh phát triển hệ thống các TCTD đa dạng về sở hữu, quy mô và loại hình phù hợp với đặc điểm và trình độ phát triển của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Có mấy vấn đề liên quan cần được thảo luận thêm về quan điểm này. Trước hết, quan điểm tái cấu trúc hệ thống TCTD hiện nay cần phải dựa trên đặc điểm và trình độ phát triển của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn sắp tới với tầm nhìn ít nhất đến năm 2015 hoặc năm 2020 chứ không thể để phù hợp với giai đoạn hiện nay. Do quá trình phát triển của nền kinh tế diễn ra nhanh chóng, chưa tính đến khả năng tác động của các quá trình tái cấu trúc ngân hàng, tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước và tái cấu trúc đầu tư công đến sự định hình một diện mạo kinh tế mới mà hình thái của hệ thống các TCTD cần phải tương thích trong điều kiện đó chứ không phải hiện nay.
Quan trọng hơn, cần khẳng định lại rằng hệ thống các TCTD Việt Nam hiện nay về cơ bản đã có sự đa dạng về sở hữu, gồm có sở hữu nhà nước, sở hữu cổ phần, sở hữu tập thể, sở hữu nước ngoài, và sở hữu hỗn hợp (nhà nước với tư nhân, trong nước với nước ngoài). Tuy nhiên, các hình thức sở hữu này mặc dù được thừa nhận và tồn tại trong thực tế nhưng không thực chất. Chẳng hạn việc Chính phủ chỉ bán một lượng nhỏ cổ phần cho công chúng trong các ngân hàng thương mại (NHTM) nhà nước trên thực tế không làm thay đổi bản chất sở hữu trong các ngân hàng này. Tương tự, các ngân hàng cổ phần nhìn chung đa phần có quy mô nhỏ với số lượng cổ đông đại chúng hạn chế mà trên thực tế là có cấu trúc sở hữu chéo và sở hữu gia đình. Chính sự tù mù trong các quan hệ sở hữu mới là mầm mống của rủi ro đạo đức, các yếu kém và tai họa. Chính vì vậy, quan điểm đa dạng hóa về sở hữu không quan trọng bằng việc minh bạch hóa sở hữu và sở hữu thực chất.
Trên thực tế hệ thống các TCTD, đặc biệt các NHTM cổ phần vốn dĩ đã có sự đa dạng về quy mô. Tuy nhiên, từ sau khi Chính phủ ban hành Nghị định 141 năm 2006 thì các ngân hàng được quy về một quy mô vốn pháp định tối thiểu trong khi lại không đi kèm với những đòi hỏi cao hơn về chuẩn mực quản trị ngân hàng. Điều này đặt các ngân hàng, đặc biệt là ngân hàng cổ phần nông thôn và ngân hàng quy mô nhỏ, phải chạy đua với nhau để tăng quy mô vốn một cách rất gấp gáp trong khi năng lực quản trị cần có cho một ngân hàng quy mô lớn hơn nhiều đã không theo kịp. Vẫn bộ máy quản trị ngân hàng cũ và những con người cũ nhưng quản trị một ngân hàng có quy mô lớn lại hoạt động trong môi trường cạnh tranh hơn. Hệ quả là khi nền kinh tế rơi vào bất ổn thì các yếu kém bắt đầu lộ ra mà hậu quả là những gì mà công cuộc tái cấu trúc cần phải giải quyết.
Tư duy về năng lực chống đỡ rủi ro của ngân hàng cần bắt đầu với việc phân biệt giữa một ngân hàng có quy mô vốn tự có lớn về mặt tuyệt đối so với tương đối. Rõ ràng, một ngân hàng có vốn tự có 1.000 tỉ đồng quản trị lượng tài sản gấp 10 lần không có khả năng chống đỡ rủi ro tốt hơn so với một ngân hàng chỉ có vốn 10 tỉ đồng nhưng quản trị lượng tài sản chỉ gấp năm lần với các điều kiện khác như nhau. Do đó, để các ngân hàng thực sự đa dạng về quy mô thì việc đề ra lộ trình tăng vốn điều lệ tối thiểu là không quan trọng và không cần thiết bằng việc đề ra các tiêu chuẩn về các tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu trong khuôn khổ Basel II và giám sát chặt chẽ việc tuân thủ các tiêu chuẩn này trên thực tế.

Tái cấu trúc là việc sửa chữa yếu kém để phát triển chứ không phải bản thân sự phát triển. Với quan điểm này thì tái cấu trúc không thể được nhìn nhận là một quá trình thường xuyên và liên tục

Quan điểm phát triển đa dạng các loại hình TCTD là phù hợp bởi nó xuất phát từ đòi hỏi cần phải đáp ứng tốt hơn nhu cầu dịch vụ tài chính, ngân hàng của mọi tầng lớp trong xã hội. Có một thực tế hiện nay là nội dung hoạt động của các ngân hàng và các TCTD phi ngân hàng tương đối giống nhau về cả phương thức huy động vốn lẫn phương thức cấp tín dụng. Chẳng hạn, theo quy định một công ty tài chính sẽ không được phép nhận tiền gửi không kỳ hạn nhưng do sự biến tướng trong các phương thức ký nhận tiền gửi mà thực chất các công ty tài chính đang cạnh tranh với cả các NHTM trong việc nhận tiền gửi không kỳ hạn.
Trong khi đó, ngay chính các NHTM cũng đang xây dựng một mô thức phát triển khá tương đồng nhau, chẳng hạn như cùng định hướng trở thành ngân hàng bán lẻ hoặc/và tài trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa mà không có một chiến lược khác biệt hóa nào đáng ghi nhận. Như vậy, đi cùng với quan điểm về đa dạng hóa loại hình hoạt động, cần phải có quan điểm thêm về sự cần thiết phải phân tách rạch ròi trong hoạt động giữa các loại hình TCTD, bao gồm giữa các loại hình ngân hàng và giữa ngân hàng với TCTD phi ngân hàng ngay trong quá trình tái cấu trúc.

Phân biệt đối xử có còn không?

Cần phải nhìn nhận lại quan điểm về vai trò và vị trí chi phối, dẫn dắt thị trường của các TCTD Việt Nam, đặc biệt là các NHTM nhà nước. Một quan điểm có tính phân biệt đối xử giữa hệ thống các TCTD Việt Nam với nước ngoài lẽ ra không nên có trong một đề án tái cơ cấu ngân hàng. Quan điểm này không những không phù hợp với lộ trình tự do hóa tài chính và mở cửa khu vực tài chính, ngân hàng mà Việt Nam cam kết theo đuổi. Điều này cũng mâu thuẫn với mục tiêu của tái cấu trúc là nâng cao khả năng cạnh tranh của các TCTD Việt Nam. Khả năng cạnh tranh của các TCTD chỉ có thể được nâng lên khi bị buộc phải đặt trong môi trường cạnh tranh và hơn nữa, môi trường cạnh tranh đó cần phải được đảm bảo của Chính phủ từ quan điểm cho đến hành động. Quan điểm về sự chủ lực, chủ đạo của các NHTM nhà nước chắc chắn sẽ làm giảm động lực của cạnh tranh và như vậy cũng đồng thời thừa nhận những yếu kém sẽ tiếp tục tồn tại trong khu vực kinh tế nhà nước thời gian tới.

Cổ đông hay người gửi tiền?

Cuối cùng, cần phải có quan điểm rạch ròi về việc bảo đảm quyền lợi của người gửi tiền với không để xảy ra đổ vỡ ngân hàng. Việc cam kết bảo đảm quyền lợi của người gửi tiền là cần thiết và chính đáng nhưng cam kết đó trước hết phải là trách nhiệm của những ông chủ ngân hàng - những người đã trực tiếp ký nhận tiền gửi với khách hàng - chứ không thể là Chính phủ.
Trong khi đó, việc Chính phủ cam kết không để xảy ra đổ vỡ ngân hàng lại thiên về bảo vệ những ông chủ ngân hàng hơn. Đặt giả sử, khi một ngân hàng phá sản thì người gửi tiền thuộc nhóm đứng đầu trong khi các cổ đông phải đứng sau cùng đối với các quyền tài sản tại ngân hàng. Một ngân hàng phá sản thì rủi ro mất vốn đối với các cổ đông ngân hàng sẽ lớn hơn nhiều so với người gửi tiền. Do vậy, thông điệp không để đổ vỡ ngân hàng mang nội hàm bảo vệ quyền lợi của cổ đông thay vì người gửi tiền. Buộc phải phá sản những ngân hàng yếu kém là một hình thức trừng phạt có ý nghĩa và đỡ tốn kém hơn nhiều so với bất kỳ sự cam kết nào khác của Chính phủ.
Nhìn lại lịch sử ngân hàng Việt Nam cho thấy một số ngân hàng yếu kém hiện nay cũng đã từng được cơ cấu lại không ít lần trong quá khứ. Chính phủ nên có quan điểm dứt khoát và rõ ràng hơn đối với những ngân hàng yếu kém, những ngân hàng không đóng góp gì có ý nghĩa đối với nền kinh tế nhưng lại lấy đi nguồn lực và gây rủi ro cho nền kinh tế.

Ngân hàng Chính sách xã hội và Ngân hàng Phát triển Việt Nam ở đâu? Đề án nêu mục tiêu cơ cấu lại căn bản, triệt để và toàn diện hệ thống các TCTD nhưng việc loại trừ Ngân hàng Chính sách xã hội (VBSP) và Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) ra khỏi đối tượng cũng như phạm vi thực hiện tái cơ cấu đã thể hiện sự thiếu toàn diện mà chính mục tiêu bản đề án đặt ra. Các loại hình TCTD thuộc phạm vi tái cơ cấu rất rộng từ các NHTM, công ty tài chính, công ty cho thuê tài chính, đến các quỹ tín dụng nhân dân và cả các tổ chức tài chính vi mô. Tuy nhiên, hai ngân hàng VBSP và VDB cũng là TCTD hoạt động trong khuôn khổ của Luật các TCTD, cũng thực hiện chức năng huy động vốn và cho vay nền kinh tế, thậm chí hai ngân hàng này có quy mô tài sản rất lớn tương đương với những NHTM cổ phần hàng đầu và lớn hơn nhiều lần so với các quỹ tín dụng nhân dân lại không phải là đối tượng thuộc diện phải cơ cấu lại theo đề án. Trong khi thật khó và cũng không có lý do gì để thiết kế một đề án tái cơ cấu riêng cho hai ngân hàng này thì việc bao hàm hai ngân hàng này vào trong đề án tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước hay tái cơ cấu đầu tư công lại rất khập khiễng. Đứng ở phương diện người thiết kế chính sách cần có giải thích rõ ràng điều này.

________
(*) Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright