NHỮNG BẤT CẬP TRONG VIỆN TRỢ QUỐC TẾ ĐỐI VỚI CÁC NƯỚC “PHÁ SẢN”?

THÔNG TẤN XÃ VIỆT NAM

NHỮNG BẤT CẬP TRONG VIỆN TRỢ QUỐC TẾ
ĐỐI VỚI CÁC NƯỚC “PHÁ SẢN”?

Tài liệu Tham khảo đặc biệt

Thứ sáu, ngày 28/10/2011

(Tạp chí Politique étrangère)

Nếu một số nước đang trỗi dậy ở phương Nam bắt đầu cạnh tranh ưu thế kinh tế, tài chính, tri thức và quân sự với các nước phát triển, thì ở phía bên kia địa cầu vẫn còn khoảng 5 chục quốc gia đang tụt lại đằng sau, từ bỏ quá trình toàn cầu hoá hoặc chưa bao giờ nghĩ đến việc hội nhập. Các nước có nền kinh tế đình đốn đang đối diện với nguy cơ chao đảo trong các vòng xoáy lụn bại, tối thiểu có thể dẫn đến các khủng hoảng chính trị, xã hội nghiêm trọng hoặc tồi tệ nhất là nội chiến. Nguy cơ này sẽ lớn hơn nhiều nếu chồng chất thêm các nhân tố rủi ro đặc thù, và kinh nghiệm cho thấy thực tế có tồn tại một hiệu ứng dây chuyền đối với các nước lân cận. Như một hệ quả, các nước này sẽ đe doạ ổn định ở khu vực mà cộng đồng quốc tế không thể không lo ngại. Tuy nhiên, trên danh nghĩa đảm nhận vai trò ngày càng tích cực đưa các nước này thoát khỏi vết xe đổ, cộng đồng quốc tế đã tỏ ra vụng về và kém hiệu quả trong các nỗ lực can thiệp, mà trường hợp điển hình là với thảm hoạ của Ápganixtan. Từ ví dụ này có thể nghi ngờ phương pháp làm việc, khuôn khổ khái niệm và triết lý tổng thể hướng đạo việc xử lý các vấn đề là rất thiêế tương xứng. Ngoài ra, chính hành động của cộng đồng quốc tế cũng tiếp tục là một phanà của vấn đề và vì vậy, các phương thức hành động, cũng như khuôn khổ khái niệm, cần phải được xem lại một cách căn bản.

Thất bại kinh tế và sức ép dân số: hỗn hợp gây bất ổn

Các nước xảy chân trên đường phát triển thường có sự đa dạng rất lớn về địa lý, văn hóa, đặc tính cộng đồng và thất bại trong việc hội nhập quá trình toàn cầu hoá. Ngoài ra còn chung một đặc điểm là có lực lượng dân số mạnh mẽ. Hầu hết các nước đều bắt đầu thời kỳ quá độ về dân số nhưng sức ỳ lớn và thời kỳ này có thể kéo dài đến ba chục năm. Vì vậy, nếu kinh tế gặp trắc trở, đó sẽ là thời kỳ của mọi mối nguy hiểm. Tại các thành phố, giới trẻ không có việc làm; các vùng ngoại vi tập trung hàng loạt khu ổ chuột với những điều kiện sống tồi tệ. Tại các vùng nông thôn, diện tích trồng trọt không tương xứng với dân số; nếu nông nghiệp không được hiện đại hoá như tình trạng phổ biến hiện nay, sự xuống cấp của các hệ sinh thái sẽ dẫn đến khủng hoảng theo kiểu Thuyết Manthus (thuyết dân số), như nhận định đối với khu vực phía bắc sa mạc Sahara hoặc một số thung lũng ở Ápganixtan. Cuối cùng, các nước này sẽ gặp vô vàn khó khăn trong việc đảm nhận các trách nhiệm của một nhà nước. An ninh, tư pháp, giáo dục, chăm sóc y tế cơ bản vì thế sẽ không được bảo đảm, và kết quả các nước này sẽ bị đẩy vào một hoàn cảnh rất bất ổn, bấp bênh.

Ví dụ về tình tranh bất ổn do sức ép dân số tạo ra trong một nền kinh tế đình đốn là trường hợp của Cốt Đivoa, nơi có dân số chỉ có từ 3 triệu người thời kỳ giành độc lập đã tăng lên gần 21 triệu người ở thời điểm hiện nay, tức là tăng gấp 7 lần trong vòng 50 năm. Khủng hoảng chính trị ở nước này, kéo dài từ năm 1990, có sự kết hợp sâu sắc giữa xung đột dân số với thất bại kinh té diễn ra từ năm 1980. Không chỉ các nước thuộc tiểu lục địa Sahara của châu Phi, mà ngay cả một số nước nằm dọc núi Ăngđơ của Mỹ Latinh và một số nước Trung Á cũng rơi vào tình cảnh tương tự. Cuối cùng, phải nghĩ thế nào đối với trường hợp rất đặc biệt của Pakixtan, một nước chỉ vừa dứt tăng trưởng để rơi vào khủng hoảng kép về chính trị và kinh tế?

Cơ chế của những vòng xoáy thất bại

Cơ chế đẩy những nước bấp bênh này vào các vòng xoáy thất bại đã được xác định rõ ràng. Yếu tố phát động mà báo chí thường tập trung đưa tin chính là những vụ việc bê bối, mà trường hợp thường thấy nhất là tranh cãi về sự gian lận trong bầu cử. Tuy nhiên, yếu tố phát động này không thể tạo một tác động to lớn nếu thiếu các nhân tố nguy cơ, chẳng hạn sức ép dân số, sự bất cân bằng dân số/tài nguyên thiên nhiên, kinh tế đình đốn. Nhưng cũng còn các nhân tố  quan trọng khác.

Địa lý có thể cũng có thể là nguồn gây bất ổn khi địa hinh đất nước làm cho sự kiểm soát của chính quyền trung ương trở nên đặc biệt khó khăn, ví dụ trường hợp của Ápganixtan. Cũng không nên bỏ qua nhân tố liên quan đến bản chất văn hoá hay lịch sử. Một số mối căng thẳng bắt nguồn từ quá khứ xa  xôi, với những rạn nứt cũ kỹ, chẳng hạn như ỏ khu vực tiếp xúc giữa người Phi trắng và người Phi đen của Môritani và Nam Xuđăng, nơi các xung đột luôn là vấn đề thời sự. Các nhân tố nguy cơ tương ứng với những xu hướng căng thẳng không đổi và kéo dài này sẽ trở nên trầm trọng nếu được tiếp sức bởi các yếu tố như khả năng tiếp cận vũ khí hiện đại, sự tước đoạt của cải bởi một nhóm thiểu số ở đất nước.

Sự tiếp cận dễ dàng các loại vũ khí hiện đại là một trong những thách thức đầu tiên đối với các bộ máy cầm quyền vốn năm độc quyền sử dụng sức mạnh bạo lực. Nếu như ngày trước, các tranh chấp bộ tộc được giải quyết bằng cung tên, dao dựa và các vụ thảm sát rùng rợn dễ dàng được thực hiện (ví dụ ở Ruanđa), thì quyền lực nhà nước sẽ nhanh chóng được khôi phục, bởi chỉ có lực lượng nhà nước độc quyền nắm giữ súng ống. Nhưng vấn đề đã khác đi nhiều khi người ta có thể dễ dàng tậu một khẩu Kalachinikov (AK) trên thị trường với giá chỉ vài trăm USD, và khi “dụng cụ” này được coi là một khoản đầu tư sinh lời đối với người sở hữu nó.

Tước đoạt quyền lực kinh tế

Sự phụ thuộc vào các nguyên liệu, khoáng sản, dầu lửa hay nông nghiệp, của một nền kinh tế, thường gây ra tham nhũng, và việc kiểm soát các lợi nhuận liên quan chính là một được mất chính trị quan trọng có thể dẫn các phe phái đến cách hành xử cực đoan. Lợi nhuận cũng tạo điều kiện tài chính cho các nhóm nổi dậy theo cách “chia bánh ngọt bằng dao”…

Mức độ quan trọng của việc một thiểu số kiểm soát lợi nhuận thay đổi theo bối cảnh chính trị. Trường hợp của Bênanh, nơi có thể có lựa chọn chính trị, không giống trường hợp của Tôgô, một nước láng giềng “dân chủ” cha truyền con nối. Thông thường, sự tước đoạt lợi nhuận trải rộng trên toàn bọ nền kinh tế. Các cơ quan và xí nghiệp nhà nước, từ hải quan đến thuế quan từ hải cảng cho đến các công ty điện lực…, tất cả đều bị lũng đoạn – ví dụ ở Nigiêria – bởi các hệ thống tham nhũng chịu sự kiểm soát của các mạng lưới này. Việc kiểm soát lợi nhuận sẽ tăng cường quyền lực chính trị của những kẻ nắm giữ nó và ngược lại, quyền lực chính trị cho phép kiểm soát lợi nhuận. Cuối cùng, vấn đề sẽ phức tạp bội phần bởi chính sách loại trừ, phân biệt đối xử của một số nhóm xã hội, chính trị hay sắc tộc, chẳng hạn trường hợp Cốt Đivoa với chính sách của Tổng thống Konan Bédíe và người kế nhiệm.

Các nước chồng chất những nhân tố nguy cơ này sẽ sớm mất dần quyền kiểm soát một số khu vực, đồng thời vấp phải sự phản kháng của các nhóm gây bất ổn (phiến quân, buôn bán ma tuý, mafia…): đó là khởi đầu của một vòng xoáy mà thông thường sẽ dẫn đến sự sụp đổ của bộ máy quân chủ. Các cơ quan an ninh trở nên hình sự hoá, cảnh sát lao vào các vụ bắt cóc; tình trạng khoảng trống an ninh dẫn đến việc hình thành các nhóm dân binh hoạt động theo trật tự băng nhóm, khai thác vùng miền theo kiểu mafia. Sự biến mất của bộ máy nhà nước tạo ra các “vùng xám” mà đôi khi trở thành những vùng đất không người khai khẩn thực sự. Bây giờ, ai dám xông vào một số khu vực như vậy ở Xômali hay Waziristan (Pakixtan)? Đây thực sự là những nước “phá sản” không chỉ về phương diện ngân sách mà cả về phương diện thể chế, tổ chức và chính trị.

Các diễn biến trên đều cho thấy một thảm kịch ở bình diện khu vực: Các nước phá sản xuất khẩu sự phá sản – qua sự lưu hành các vũ khí hạng nhẹ, qua các dòng người tị nạn và các ván bài chính trị ủng hộ phe đối lập với chế độ của nước láng giềng (như vẫn thấy ở Cộng hoà Sát và Xuđăng từ một thập kỷ nay) – dễ dàng hơn nếu chính các nước láng giềng cũng rơi vào tình trạng bấp bênh. Một số vòng xoáy đã dẫn đến sự hỗn loạn cho toàn khu vực, chẳng hạn ở Vùng Hồ Lớn, nơi có 7 nước láng giềng của Cộng hoà dân chủ Cônggô lao vào một cuộc chiến tranh khu vực đẫm máu, hoặc ở khu vực Ápganixtan/Pakixtan.

Tổn thất về tính mạng từ những xung đột như vậy là rất lớn. Liên Hợp Quốc (LHQ) vừa cho tiến hành điều tra, báo cáo về các tội ác nghiêm trọng diễn ra tại khu vực miền Đông Cônggô, mà theo đánh giá có khoảng 4 triệu người đã chết trực tiếp hoặc gián tiếp vì cuộc xung đột. Bên cạnh tổn thất về tính mạng, tổn thất về kinh tế cũng rất nặng nề. Vì thế, các nước “phá sản” đã trở thành những mối đe doạ thực sự, không thể không quan tâm đối với ổn định ở khu vực.

Một số nước châu Âu, chẳng hạn Pháp, đã bị ảnh hưởng trực tiếp từ những nước bấp bênh ở châu Phi, đặc biệt là vấn nạn di cư. Đó là trường hợp  của các nền kinh tế nông thông do chịu tác động của sức ép dân số, nạn hạn hán, chủ trương đòi lại đất đai của người du mục Touareg và chủ nghĩa cực đoan của nhóm Al-Qaeda ở Bắc Phi (AQIM).

Cộng đồng quốc tế lúng túng

Đối mặt với những nguy hiểm, cộng đồng quốc tế có vẻ như rất bất lực. Chủ đề ngăn ngừa xung đột được nói đến rất nhiều nhưng luôn có rất ít kết quả cụ thể. Lý do chính là mức độ sâu sắc của các cuộc xung đột chính trị trong bối cảnh các phe phái độc quyền nắm giữ quyền lực kinh tế và công cụ hoá mối căng thẳng sắc tộc và tôn giáo.

Kinh nghiệm của Cốtđivoa cũng cho thấy các phe phái biết sử dụng mọi nguồn lực kiểm soát một bộ máy nhà nước như thế nào để duy trì sự tồn tại. Thường thấy nhất là hành động đe doạ, mua chuộc, gian lận phiếu bầu để bảo vệ sự tồn tại và lợi ích, trong khi vẫn đề cao khẩu hiệu dân chủ. Cho dù bị đánh bại tại các hòm phiếu thì phe cầm quyền cũng không chấp nhận buông tha bởi đối với họ, các được mất ở đây hết sức quan trọng. Và cộng đồng quốc tế có can dự cũng vẫn tỏ ra bất lực chứng kiến tình hình ngày càng xấu đi nghiêm trọng (ví dụ trường hợp Dimbabuê). Khả dĩ nhất, vai trò trung gian hoà giải của LHQ có thể đưa sự việc từ xây dựng các chính sách “thống nhất dân tộc” đến tình trạng tê liệt. Tệ nhất, sự mắc kẹt có thể dẫn tới phá hỏng hoàn toàn các xã hội của quốc gia có liên quan.

Nhìn chung, cộng đồng quốc tế chỉ can thiệp chừng nào thảm kịch đạt đến một giai đọng mà đối tượng chủ chốt trong đó đã suy kiệt, một trong các phe giành chiến thắng, có nghĩa trong các tình huống được gọi là “hậu khủng hoảng” hay “hậu xung đột”. Đó chính là lúc có thể xem xet áp đặt các mối cân bằng cũ, các biện pháp cải cách kinh tế và chính trị cũng như các giải pháp khác lâu dài hơn. Có thể lấy trường hợp của Môdămbích, Campuchia, và mới đây hơn là Libêria, Xiêra Lêôn, Cộng hoà dân chủ Cônggô, Timo Leste làm ví dụ về một vài nỗ lực can dự mang lại kết quả khả quan.

Tuy nhiên, nếu hỏi giới chức trách của một số nước rằng ai có thể xoá bỏ những bất hạnh cho nhân dân họ, câu trả lời sẽ là những lời chỉ trích nghiêm trọng nhằm vào sự trợ giúp quốc tế. Nếu xem xét kỹ lưỡng những gì được coi là thất bại tập thể của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế cho Ápganixtan, người ta sẽ hiểu rõ hơn sự tức giận, thậm chí sự phẫn nộ, của giới lãnh đạo đất nước này đối với một hệ thống viện trợ không biết cách thích ứng với những vấn đề đặc thù, và chính sách hành động hiện nay đang làm cho nỗ lực khôi phục đất nươc trở nên rắc rối đến độ trở thành một phần của vấn đề.

Những cách thức can thiệp quốc tế không thích ứng

Khó khăn cơ bản đối với cộng đồng các nhà tài trợ, bao gồm các tổ chức phi chính phủ (NGO), chính là cấu trúc yếu kém của các tổ chức nhà nước của nước sở tại. Những tổ chức này đã bị làm xói mòn dần bởi tình trạng tham nhũng và quan hệ “con ông cháu cha”, hoặc nạn vòi tiền đút lót. Kết quả là đội ngũ nhân sự có phẩm chất, năng lực đã bỏ đi hàng loạt như từng xảy ra ở Ápganixtan hoặc Haiiti, hoặc đã bị thủ tiêu như trường hợp ơ Campuchia trước đây. Vì vậy, không có bất cứ cấu trúc địa phương nào có thể sử dụng nguồn viện trợ mà không vấp phải vấn nạn tham nhũng và nguy cơ các dự án, chương trình bị tê liệt.

Vậy mà cách làm của các nhà tài trợ vẫn không có gì thay đổi kể từ khi vấn đề lần đầu tiên được đặt ra vào những năm 1960, thời điểm các nước châu Phi giành được độc lập. Cách làm đó dựa vào 4 biện pháp cổ điển: cung cấp trợ giúp kỹ thuật; tài trợ các chương trình đào tạo; cung cấp trang bị, thiết bị; và cuối cùng, xây dựng “các đơn vị dự án”, có nghĩa là đội ngũ kỹ thuật gồm chủ yếu là cán bộ địa phương được nhà tài trợ tuyển chọn, trả lương. Các biện pháp này tỏ ra có hiệu quả, ít nhất trong thời hạn ngắn; cho phép thực hiện các dự án, chương trình có nguồn tài chính từ bên ngoài trong một thời hạn có thể chấp nhận được, đồng thời hạn chế được tình trạng biển thủ, tham nhũng.

Tuy nhiên, các biện pháp kể trên cũng gây ra những hậu quả đáng tiếc, mà một số trong đó là sản phẩm của những sai lầm về quan niệm dự án hoặc sự vận dụng. Sai lầm cổ điển nhất là xẻ nhỏ các dự án trợ giúp kỹ thuật thành nhiều chiến dịch vụn vặt thiếu sự điều phối, ngắn hạn, không hiệu quả. Nhưng vấn đề thực sự là ở chỗ những tiếp cận này chỉ đáp ứng mối quan tâm trước mắt đối với các mục tiêu hành động đặc thù (xây dựng cầu đường, trường học, trạm y tế…). Trái với mong đợi, cách thức can thiệp cầm chừng này đã làm cho các dự án liên quan không tạo được một tác động tích cực đáng kể nào đối với mục tiêu tăng cường khả năng của các thể chế của địa phương. Ngược lại, việc xây dựng các đội ngũ dự án đặc thù, chẳng hạn các “Đơn vị thực hiện dự án” (PIU) hoặc “Đơn vị quản lý dự án” (PMU) đã gây ra những tác động tiêu cực đối với tổ chức hiện có của nước sở tại.

Cấu trúc dự án đi ngược mục tiêu tái thiết bộ máy nhà nước

Trong chừng mực phải thực hiện mục tiêu đầy tham vọng trong một môi trường khó khăn và thiếu cán bộ kinh nghiệm, các nhà tài trợ, bao gồm các NGO, buộc phải cạnh tranh trong việc tuyển dụng đội ngũ nhân sự kỹ thuật và các cán bộ địa phương sẵn có. Mục tiêu thực hiện thường lớn hơn ngân sách hạn hẹp của các nhà tài trợ. Tiền lương rót cho đội ngũ nhân sự này thường được ấn định ở mức độ do thị trường lao động khu vực tư nhân xác định, nhưng cũng có thể ở mức độ tiền thù lao dành cho các cán bộ làm việc ở nước ngoài do LHQ chi trả.

Tình trạng này nhanh chóng dẫn đến một bộ máy song hành thực sự do các nhà tài trợ tuyển chọn và cung cấp tài chính: khoảng 120.000 người ở Ápganixtan, tức là bằng một nửa sĩ số của bộ máy nhà nước sở tại. Tiền lương ở đây không liên quan gì đến thang bậc lương của công chức nhà nước vốn rất dễ bị tác động bởi khủng hoảng ngân sách hay lạm phát. Nó cũng không tương hợp với khả năng tài chính vĩ mô hạn hẹp của các nước. Và những bất cân đối tiền lương này đã có những tác động tiêu cực với nỗ lực tăng cường khả năng cho các thể chế địa phương cũng như với nền kinh tế.

Bộ máy song hành thường không ổn định, gắn chặt với các dự án và chương trình trong một thời gian hạn chế, không tạo ra bất cứ khả năng thể chế lâu dài nào, và vì vậy nó bị rơi vào vòng xoáy xây – phá liên miên. Những chênh lệch về tiền lương, thường là từ 1 đến 10 lần, có thể được nâng lên khoảng 40 lần, dẫn đến tình trạng đội ngũ cán bộ kỹ thuật và quản lý có năng lực nhanh chóng bỏ việc ở khu vực nhà nước sang làm cho bộ máy dự án của các nhà tài trợ. Trợ giúp kỹ thuật, vốn được coi là mục đích đào tạo cán bộ địa phương, thành thử rơi vào tình trạng không có người đối thoại ổn định, không có điều kiện “bàn giao quyền” và buộc phải thay thế vai trò của bộ máy địa phương. Từ chỗ “tạm thời”, sự tồn tại của bộ máy song hành đã bị biến thành thường trực và trở nên cần thiết cho sự vận hành của các thể chế nhà nước.

Những cái bẫy của trợ giúp kỹ thuật

Tình trạng nêu trên đã gây ra những vấn đề đáng kể về sự phụ thuộc ngân sách và chính trị. Chi phí cho trợ giúp kỹ thuật đã nhanh chóng ngốn hết một phần quan trọng, theo đánh giá khoảng 30%, của viện trợ quốc tế dành cho các nước. Sự hiện diện của viện trợ  quốc tế thường không được cảm nhận rõ ràng, bởi các nhà tài trợ phải gánh cả những hạn chế của các công ty tư vấn, trả lương tháng từ 20.000 đến 40.000 USD cho số cán bộ ra nước ngoài làm những việc mà các cán bộ địa phương nhận lương 150 USD cũng có thể làm được. Đã thế, số nhân viên trợ giúp kỹ thuật nhận lương cao này lại không biết ngôn ngữ và văn hoá bản địa. Họ không được sử dụng theo cách chiến lược để tăng cường khả năng cho các thể chế mấu chốt của nước sở tại vốn rất cần tập trung các nỗ lực hỗ trợ nghiêm túc về mặt tổ chức, mà chỉ được bố trí tản mạn tại các cơ quan mất chức năng nghiêm trọng tuỳ theo ý muốn của nhà tài trợ. Họ cũng không chịu sự giám sát cụ thể nào, bởi số chức trách địa phương hoặc quá nhiều, hoặc thiếu thẩm quyền. Vì thế, các công ty tư vấn thường chỉ cử những nhân sự yếu kém nhất đến các nước này.

Với những hạn chế như vậy, tương quan chi phi/hiệu quả của trợ giúp kỹ thuật bị phá hỏng nhanh chóng, đặc biệt trong bối cảnh an ninh sở tại xuống cấp. Chi phí cao so với tiền lương cho người địa phương khiến giới chức chính trị ngày càng khó chịu. Lòng trung thành đối với các thể chế địa phương ngày càng ít đi; công việc không phụ thuộc vào đánh giá của giới chức địa phương về năng lực của đội ngũ nhân sự dự án mà phụ thuộc vào cách nhìn nhận của các công ty tư vấn sử dụng họ và của các nhà tài trợ đã bỏ tiền trả lương cho họ. Hiệu quả công việc bị hạn chế do thiếu sự phối hợp nghiêm túc giữa các trợ lý kỹ thuật được nhà tài trợ trả tiền ở từng tổ chức. Nói tóm lại, ai cũng phàn nàn về trợ giúp kỹ thuật nhưng không ai có thể vượt qua vì thiếu sự nhìn nhận thẳng vào vấn đề “cốt lõi” là xây dựng khả năng cho các thể chế địa phương.

Hội chứng Hà Lan và đua tranh giữa các nền kinh tế được viện trợ

Cuối cùng, mức lương cao được trả cho nhân viên địa phương từ nguồn viện trợ của quốc tế đã góp phần làm nên “hội chứng Hà Lan” vốn đã ảnh hưởng đến phần lớn các nước nhận viện trợ. Trên thực tế, các nền kinh tế bấp bênh đều chịu tác động từ những khoản viện trợ lớn được bơm vào đất nước, mà theo đánh giá có thể bằng 20 – 30% GDP của mỗi nước. Sự tăng giá tỉ giá hối đoái, kết quả của viện trợ, sẽ làm giảm khả năng cạnh tranh của nền kinh tế và cản trở sự phát triển của nền công nghiệp cũng như thị trường lao động trong các lĩnh vực truyền thống, chẳng hạn ngành xây dựng. Giá cả sinh hoạt tăng làm viên chức cấp cao và giới chức ở các bộ ngành không thể sống bằng đồng lương của họ và phải/hoặc phó mặc tham nhũng, hoặc tìm cách dính dáng đến cơ cấu dự án do viện trợ quốc tế trả tiền. “Công thức” này hiển nhiên rất bất ổn và càng làm gia tăng sự lệ thuộc vào viện trợ quốc tế.

Mục tiêu và khuôn khổ quan niệm không thích ứng

Sự thiếu hiệu quả của các phương thức can thiệp cổ điển của viện trợ quốc tế đối với các nước bấp bênh là thước đo tại nhiều nước khác nhau như Ápganixtan, Cộng hoà dân chủ Cônggô, Haiiti hoặc Campuchia. Nhưng nó cũng được làm nổi bật ở hai khiếm khuyết nghiêm trọng khác. Một mặt, khuôn khổ quan niệm viện trợ quốc tế luôn chịu hơi hướng của các mục tiêu thiên niên kỷ vốn chưa thích ứng với các hành động ưu tiên ở các nước liên quan. Mặt khác, các cơ chế điều phối không vận hành tốt trong các tình huống đặc thù. Các mục tiêu thiên niên kỷ được coi là đáp ứng được  nhu cầu cấp bách của việc tái thiết các dịch vụ xã hội bị phá hỏng bởi sự lơ là hoặc những điều chỉnh cấu trúc trong nhiều thập kỷ ở các nước nghèo nhất. Nhưng nghịch lý là ở chỗ khôi phục bộ máy cầm quyền, chứ không phải khôi phục các dịch vụ xã hội, mới là ưu tiên hàng đầu đối với các nước này. Yêu cầu đầu tiên của người dân là an ninh, công bằng và chính quyền địa phương. Tái thiết cơ sở hạ tầng cho phép phục hồi kinh tế đất nước chỉ là ưu tiên thứ hai.

Tái thiết các lĩnh vực xã hội chắc chắn là một mục tiêu quan trọng. Nhưng việc chú ý thái quá đối với mục tiêu này sẽ dẫn đến tình trạng không quan tâm đến nhu cầu tái thiết các lĩnh vực điều hành đất nước và thiếu đầu tư nghiêm trọng cho hạ tầng kinh tế. Và sự yếu kém kéo dài của bộ máy nhà nước, cũng như sự đình đốn của nền kinh tế, sẽ làm cho kết quả đạt được trong các lĩnh vực xã hội mà viện trợ quốc tế tập trung vào trở thành “phù du”. Khuôn khổ quan niệm của Các mục tiêu thiên niên kỷ, cũng như của Các văn kiện chiến lược giảm ngheo (DRSP – gồm nhiều chương trình hành động cụ thể của các nhà tài trợ) đã bộc lộ hoàn toàn những thiếu thích ứng ở các môi trường như vậy. Nhiều nhà chức trách của các cơ quan viện trợ quốc tế đã thừa nhận thực tế này.

Sự rối loạn cản trở kế hoạch hoá

Vấn đề tăng cường sự điều phối trong viện trợ quốc tế đã được đặt ra từ 20 nưam nay đối với vô số công trình và đã trở nên sâu sắc kể từ 15 năm nay, khi số nhà tài trợ, ngân quỹ đặc biệt, quỹ tư nhân và các NGO tăng gấp bội. Hàng trăm nhà tài trợ chủ chốt, hàng nghìn NGO đã can thiệp rối loạn vào các nước không có khả năng điều hành. Vấn đề này từng là chủ đề của 2 hội thảo lớn, ở Pari năm 2005 và Accra năm 2008. Khi đó, đã có nhiều đề xuất rằng các nước nhận viện trợ cần đảm nhận phần lớn vai trò điều phối. Nhưng vấn đề không đơn giản đối với các nước bấp bênh nhất. Trên thực tế, những nước thoát khỏi xung đột thường không có khả năng về kỹ thuật, thiếu cấu trúc thể chế tương xứng, và nhất là không có các chính sách cần thiết để thực hiện điều phối. Thực tế này sẽ gây phức tạp cho nỗ lực kế hoạch hoá các chương trình viện trợ. Ở các nước nhận viện trợ, Bộ Kế hoạch vốn có chức năng kế hoạch hoá thường tỏ ra quá yếu kém cả về kỹ thuật lẫn chính trị; trong khi Bộ Tài chính lại không được uỷ quyền hoặc luôn phải bận bịu với các nhiệm vụ thường nhật. Và phải có một sức mạnh chính trị đáng kể để khi có dịp, một nước nhận viện trợ có thể phản đối quyết định không phù hợp của các nhà tài trợ lớn mà nước này phụ thuộc gần như hoàn toàn. Đối với những nước này, viện trợ bên ngoài thường chiếm toàn bộ đầu tư nhà nước và một phần quan trọng các chỉ tiêu thường kỳ.

Tuy nhiên, không thể để các nhà tài trợ tuỳ tiện đưa ra quyết định phân bổ nguồn lực theo những cách thức đã nêu, dưới sức ép của các nhóm riêng biệt, làm việc trong một khuôn khổ quan niệm không tương thích. Cuộc chiến chống HIV/AIDS và việc cung cấp tài chính cho các chương trình vắc-xin lớn, cho dù có vai trò cơ bản, không thể ngốn toàn bộ viện trợ cho lĩnh vực y tế vốn cần được đảm bảo khôi phục hệ thống tổng thể và chức năng vận hành thông thường phải có. Thật vô lý khi thấy đội ngũ nhân sự dự án chống HIV/AIDS chạy xe Land cruiser có máy lạnh, trong khi các y tá phải chạy xe máy đã hết hạn sử dụng.

Hai cải cách ưu tiên

Đưa vào vận hành một cấu trúc hoa tiêu chiến lược ở địa phương

Trên đây đã đề cập đến những sai lệch dẫn đến sự thiếu vắng vai trò điều phối và kế hoạch hóa hợp lý các chương trình viện trợ quốc tế. Vì thế, bằng cách này hay cách khác, cần phải xây dựng một cấu trúc hoa tiêu chiến lược vận hành một cách hệ thống ở địa phương. Điều đó trước hết liên quan đến việc chuẩn bị một chiến lược can thiệp chung dành cho các nhà tài trợ lớn. Đó không phải là thói quen của các cơ quan viện trợ thường độc lập chuẩn bị một chiến lược riêng với mục tiêu đầu tiên là thích ứng với sự quan liêu hoặc các hạn chế riêng ở nước tài trợ. Việc chuẩn bị các chiến lược chung là có thể thực hiện được, bởi nó từng được minh chứng qua cách làm của Ngân hàng Thế giới (WB), Liên minh châu Âu (EU) và LHQ đối với Cộng hoà dân chủ Cônggô năm 2007. Mặc dù lúc đầu cũng có một số vấp váp, nhưng các nhà tài trợ khác cũng đã phối hợp làm việc để ít nhất có được một khung chiến lược can thiệp chặt chẽ, phù hợp với các ưu tiên hành động của chính phủ địa phương.

Tiếp đến, cần có một thẩm quyền được thừa nhận bởi bên cấp ngân quỹ, đại diện cấp cao của Tổng thư ký LHQ và Thủ tướng hoặc Bộ trưởng Tài chính ở nước nhận viện trợ. Để làm được như vậy, các bên phải có một sự uỷ quyền rõ ràng: của các nhà tài trợ đối với đại diện của LHQ, và của chính phủ địa phương đối với Bộ trưởng Tài chính hoặc Thủ tướng. Nhưng bên này hoặc bên kia phải có các đội ngũ kỹ thuật vững chắc, được một cơ quan (như WB chẳng hạn) cung cấp trang thiết bị để đảm bảo sự độc lập đối với các lợi ích của các nhà tài trợ khác nhau. Thiếu các đội ngũ kỹ thuật như vậy, hệ thống không thể vận hành được.

Ưu tiên hàng đầu: khôi phục thể chế nhà nước và chức năng kinh tế

Trên đây đã nhấn mạnh sự thiếu năng lực, cả về trợ giúp kỹ thuật truyền thống lẫn cấu trúc dự án, để kiến tạo các khả năng thể chế lâu dài tại các nước bấp bênh, và tệ hơn tại các nước phá sản. Nhưng một số thành công đáng kể, kể cả trong các môi trường khó khăn như ở Ápganixtan hay Cộng hoà dân chủ Cônggô, đã chứng minh có thể xây dựng thành công các thể chế hiện đại hiệu quả trong một thời hạn phù hợp mà chưa tuân thủ hoàn toàn một số điều kiện. Trong vòng 3 năm, ở Ápganixtan đã sắp xếp xong toàn bộ Bộ Tài chính, Bộ Tái thiết và Phát triển Nông thôn, Ngân hàng trung ương và bộ máy tình báo hiện đại, trong khi phần lớn các cơ quan khác, đặc biệt Bộ Nội vụ, lực lượng cảnh sát và quản lý lãnh thổ, vẫn chìm đắm trong rối loạn và tham nhũng. Các nguyên tắc chi phối việc thành lập các thể chế hiện đại này đều đơn giản, nhưng phải được tôn trọng một cách nghiêm túc.

Cần bổ nhiệm các quan chức nhiệt tình và liêm khiết, có khả năng tổ chức và có phẩm chất lãnh đạo làm người đứng đầu các thể chế này. Đồng thời cho phép họ lựa chọn đội ngũ quản lý dựa trên năng lực chứ không phải theo kiểu gia đình trị, phụ thuộc các quan hệ quen biết, chính trị hay sắc tộc. Cần xác định hoặc xác định lại rõ ràng nhiệm vụ và mục đích của thế chế, bản chất của các phương tiện con người và tài chính, vai trò tổ chức, để đạt được các mục tiêu đề ra. Cũng cần xây dựng một ban chỉ đạo nguồn nhân lực để quản lý đội ngũ nhân sự theo các tiêu chuẩn năng lực. Để thu hút và giữ chân đội ngũ nhân sự quản lý và kỹ thuật, phải chú ý đến mức lương tương ứng với thị trường lao động địa phương. Để làm được như vậy, trong khi chờ đợi cải cách tiền lương tổng thể có thể mất cả thập kỷ, cần huy động các nguồn lực đặc biệt dưới dạng quỹ tài trợ uỷ thác dài hạn từ các nhà tài trợ để cung cấp tài chính bổ sung và nếu có vướng mắc về mặt chính sách, có thể bảo đảm cho việc tuyển dụng nhân sự địa phương dưới dạng hợp đồng tư vấn.

Trở ngại chính là chính trị

Cách tiếp cận nêu trên tỏ ra rất hữu hiệu. Nó sử dụng hiệu quả nhất sự trợ giúp kỹ thuật có lựa chọn. Tất nhiên, nó đặt ra rất nhiều vấn đề về kỹ thuật. Nhưng khó khăn thực sự vẫn là bản chất chính trị. Trở ngại đầu tiên là phải giải quyết song song 2 loại thể chế: một loại gồm các cơ cấu tổ chức hoạt động có hiệu quả, với đội ngũ nhân sự được trả lương trên cơ sở thị trường lao động, và loại còn lại gồm bộ máy hành chính và khu vực bán công thường mất chức năng vận hành nghiêm trọng. Không nên xem nhẹ những đố kỵ phát sinh từ hệ thống vận hành “hai tốc độ” này.

Khó khăn chính trị thứ hai là việc bổ nhiệm các quan chức có năng lực và liêm khiết làm người đứng đầu các thể chế dễ làm hỏng cán cân chính trị phức tạp. Thông thường, đặc biệt trong hoàn cảnh hậu xung đột, các thể chế nhà nước, từ các bộ ngành đến xí nghiệp nhà nước, đều được phân bổ theo kiểu “chiến lợi phẩm” giữa các phe phái.

Khó khăn thứ ba mang bản chất chính trị là việc tuyển chọn nhân sự cho các thể chế nhà nước theo tiêu chuẩn tài năng và năng lực thường đi ngược với thực tế ở địa phương, nơi tư tưởng gia đình trị và chủ nghĩa khách hàng luôn luôn thống trị.

Cuối cùng, khó khăn thứ tư, nhưng không phải thứ yếu, là phải thuyết phục cộng đồng tài trợ cùng lúc đảm nhận trong thời gian dài việc trả thêm tiền lương cần thiết cho sự vận hành của hệ thống và trợ giúp các kỹ thuật ngoài quy ước mà cách tiếp cận mới đòi hỏi, đặc biệt trong lĩnh vực trợ giúp quản lý. Về mặt tài chính, sự giúp đỡ này chỉ một phanà của chi phí trợ giúp kỹ thuật truyền thống mà các nước được hưởng và thường được nhấn mạnh là ít hiệu quả. Nhưng thói quen của các nhà tài trợ vẫn không thay đổi và những đề xuất này tuy đơn giản song rất khó cụ thể hoá.

Vượt qua các khó khăn chính trị nêu trên đòi hỏi phải nắm bắt ngọn ngành phương pháp tiến hành và các được mất theo kèm, và phải có sự ủng hộ mạnh mẽ của cả các nhà tài trợ lớn nhất lẫn chính giới địa phương. Để ổn định một nhà nước phá sản, liệu trước hết có phải xây dựng lại bộ máy cầm quyền và các thể chế cần thiết cho mục tiêu khôi phục nền kinh tế? Và đối diện với thất bại, liệu việc tái thiết một bộ máy nhà nước hiện đại có phải là giải pháp lâu dài duy nhất?./.