Vốn ODA và những chi phí tiềm ẩn cho xã hội

Vốn ODA và những chi phí tiềm ẩn cho xã hội

Văn Thịnh - Lê Quỳnh : (TBKTSG) - UBND thành phố Hà Nội đang lấy ý kiến về tờ trình một số cơ chế chính sách phát triển đô thị hai bên tuyến đường Nhật Tân - Nội Bài, trước khi trình Chính phủ. Do không thể tự cân đối được khoản vốn dự kiến tới 33.000 tỉ đồng nên Hà Nội xin huy động một phần trong số đó từ nguồn vốn vay ODA. Sau nhiều vụ bê bối liên quan tới tham nhũng trong các dự án sử dụng vốn ODA thời gian qua, tính hiệu quả của phương pháp huy động vốn này đang bị đặt dấu hỏi.

Sau năm năm thi công, tổng mức đầu tư dự án đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông được điều chỉnh tăng từ 552 triệu đô la Mỹ lên 891 triệu đô la Mỹ. Ảnh: ĐÌNH HẢI

Vốn ODA dễ tiếp cận
Tương tự các nước đang phát triển khác, Việt Nam có nhu cầu vốn rất lớn để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng.Vốn vay ODA là một trong những kênh huy động vốn được Chính phủ ưa thích.

Việt Nam hiện là quốc gia nhận được nguồn vốn ODA tương đối nhiều so với các nước cùng nhóm thu nhập. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, từ năm 1993-2014, các tổ chức quốc tế và chính phủ nước ngoài đã ký kết tài trợ khoảng 69,2 tỉ đô la Mỹ cho Việt Nam, bao gồm phần lớn là vốn vay ưu đãi (khoảng gần 90%) và một phần viện trợ không hoàn lại. Năm 2013, số vốn ODA được ký kết chiếm tới 4,1% tổng thu nhập quốc gia (GNI) của Việt Nam. Trung bình trong năm 2013, mỗi người dân Việt Nam nhận được 56,62 đô la Mỹ vốn ODA(1), cao hơn rất nhiều mức trung bình 13 đô la Mỹ của 22 quốc gia thuộc nhóm thu nhập trung bình thấp bao gồm cả Việt Nam(2).
Nguồn vốn ODA được ưa thích bởi nhiều nguyên nhân. Thứ nhất, nguồn vốn này có lãi suất ưu đãi, thời gian trả và ân hạn dài. Ví dụ như các khoản vay ODA từ ba nhà tài trợ lớn dành cho Việt Nam là Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), và Chính phủ Nhật Bản thường có thời gian hoàn trả từ 30-40 năm và thời gian ân hạn từ 8-10 năm. Lãi suất của khoản vay khá thấp chỉ ở mức dưới 2%/năm. Ngoài ra, hàm lượng yếu tố không hoàn lại trong các khoản vay ODA thấp nhất là 25% tổng giá trị khoản vay, căn cứ theo Nghị định 38/2013 của Chính phủ.

Việc tăng huy động vốn ODA không nên coi là một thành tích hoặc một mục tiêu phải nhất quyết đạt được.

Thứ hai, các nguồn vốn ODA thường khá dễ tiếp cận. Trong 20 năm qua, đã có tới hơn 50 nhà tài trợ là các chính phủ nước ngoài hay tổ chức quốc tế cấp, cho vay vốn ODA cho Việt Nam. Thực tế là hiện nay, số lượng vốn mà các nhà tài trợ cam kết cho vay còn cao hơn nhiều so với lượng vốn đã ký kết và giải ngân. Thậm chí, có một số dự án mà các nhà tài trợ khác nhau phải cạnh tranh để Việt Nam vay vốn ODA của họ.

Ví dụ điển hình như trường hợp Nhật Bản, Pháp, và Trung Quốc cùng tác động vào Việt Nam để cho vay thực hiện dự án phát triển hệ thống thu phí giao thông tự động. Nguyên nhân của việc này là do các nước trên đều muốn Việt Nam áp dụng hệ thống của nước mình vào trong dự án(3).

Thứ ba, quy trình, thủ tục và trách nhiệm của người đi vay vốn ODA nhẹ nhàng hơn nhiều so với các hình thức vay khác như phát hành trái phiếu chính phủ. Trong khi đó, khả năng vay được, thời hạn trả, lãi suất đều ưu thế hơn.

Nhưng không thực sự rẻ

Tuy nhiên, chi phí của vốn vay ODA trên thực tế thường không rẻ như vậy. Các khoản vay ODA ưu đãi thường kèm theo những điều kiện như chỉ định thầu, ưu tiên nhà thầu nước ngoài, yêu cầu mua máy móc, thiết bị, vật liệu từ quốc gia tài trợ vốn ODA. Bằng các điều kiện này, các quốc gia tài trợ ODA đảm bảo được lợi nhuận cho các tập đoàn, tổng công ty của nước họ. Phần lợi ích dành cho các nhà thầu phụ Việt Nam chỉ chiếm phần nhỏ.

Ví dụ điển hình như dự án xây dựng cầu Nhật Tân (Hà Nội) được thực hiện bằng nguồn vốn vay của Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) theo hình thức vốn vay đặc biệt (STEP) và một phần vốn đối ứng của Chính phủ Việt Nam. Theo quy định của điều kiện vay vốn, nhà thầu xây chính trong gói thầu xây lắp phải là nhà thầu Nhật Bản. Hầu hết các dự án khác cũng có tình trạng tương tự, như dự án Đường vành đai 3 (Hà Nội) do nhà thầu Sumitomo (Nhật Bản) thực hiện. Dự án thành phố ven sông có nhà thầu chính là POSCO - Hàn Quốc. Dự án đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông phải mua tàu và chọn nhà thầu chính Trung Quốc.

Thứ hai, do các dự án thiếu tính cạnh tranh nên chi phí đầu tư thực tế thường tăng hơn rất nhiều so với dự toán ban đầu. Ví dụ “Dự án Xây dựng tuyến đường sắt đô thị thí điểm thành phố Hà Nội, đoạn Nhổn - Ga Hà Nội” có dự toán là 783 triệu euro, trong đó vốn ODA là 653 triệu euro và vốn đối ứng từ ngân sách thành phố là 130 triệu euro. Song đến tháng 7-2014, dự án đã phải bổ sung 393 triệu euro, trong đó vay thêm 304,99 triệu euro vốn ODA.

Dự án “Đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông sử dụng nguồn vốn ODA của Trung Quốc và vốn đối ứng của Chính phủ Việt Nam. Sau năm năm thi công thì tổng mức đầu tư được điều chỉnh tăng từ 552 triệu đô la Mỹ lên 891 triệu đô la Mỹ.

Rất khó để đánh giá chính xác những chi phí gia tăng này có thực sự cần thiết hay không nhưng trong nhiều trường hợp, có thể nói rằng việc phụ thuộc vào điều khoản ODA khiến cho chi phí gia tăng khó bị kiểm soát và cuối cùng chi phí xây dựng công trình trở nên đắt đỏ hơn so với các công trình tương tự sử dụng vốn vay phi ODA.

Thứ ba, do vốn dễ tiếp cận mà trách nhiệm của người đi vay không cao nên các dự án sử dụng vốn ODA có nguy cơ quản lý kém hiệu quả, nảy sinh tham nhũng, hối lộ giữa nhà thầu và bên đại diện dự án. Các hành vi tiêu cực này sẽ được hạch toán vào chi phí thực hiện khiến cho chi phí công trình bị đội lên rất cao. Nhưng do là vay nợ ODA nên cuối cùng gánh nặng nợ được chi trả bằng tiền thuế mà người dân đóng góp. Xã hội bị mất không một khoản thuế do không quản lý dự án hiệu quả và tham nhũng, hối lộ.

Các vụ hối lộ như ở dự án đường sắt của Nhật, dự án PMU 18 liên quan đến nguồn vốn WB... là những ví dụ minh họa chấn động cho hệ lụy này. Trong bối cảnh hiện nay, việc vay vốn ODA mà để thất thoát như trên không chỉ ảnh hưởng tới uy tín quốc gia mà còn làm trầm trọng thêm gánh nặng nợ công vốn đã đang ở mức báo động.

Cuối cùng, một chi phí khác của việc sử dụng vốn vay ODA nhưng ít được nhắc tới là nguy cơ lệ thuộc kinh tế vào nước ngoài. Theo một nghiên cứu độc lập, thì việc Nhật Bản cấp vốn ODA cho Việt Nam xây dựng hạ tầng giao thông sẽ tạo ra hiệu ứng ngoại giao gián tiếp là tăng sức ảnh hưởng và thế mạnh đàm phán của Nhật Bản tại Việt Nam(4). Tuy đây có thể là một điều không đáng lo ngại do Nhật Bản - Việt Nam có một mối quan hệ chiến lược dài hạn nhưng nếu Việt Nam trở thành con nợ lớn của một số quốc gia khác thì các quyết sách kinh tế sẽ có thể bị tác động bởi bên ngoài và tạo ra những chi phí cho nền kinh tế, đặc biệt khi xảy ra các bất ổn ngoại giao.

ODA không phải là thành tích

Có thể thấy rằng, tuy rất cần thiết cho Việt Nam nhưng ODA không phải là một kênh huy động vốn rẻ cho xã hội. Nếu không được quản lý minh bạch, giám sát chi phí chặt chẽ thì ODA hoàn toàn có thể gây ra những chi phí phụ đắt đỏ hơn so với các kênh huy động vốn khác, như phát hành trái phiếu chính phủ và vay nợ nước ngoài. Do đó việc tăng huy động vốn ODA không nên coi là một thành tích hoặc một mục tiêu phải nhất quyết đạt được.

Hiện tại, có 66 quốc gia thuộc nhóm trên của mức thu nhập trung bình, điển hình là Trung Quốc, Thái Lan, Indonesia... vẫn nhận viện trợ ODA. Tuy nhiên, có một xu hướng ngày càng rõ ở các nước này là chiều hướng giảm vay vốn ODA. Điều này không phải chỉ vì các nước này không còn cần vốn để phát triển giao thông, hạ tầng mà còn vì họ đã nhận thấy những mặt trái của vay nợ ODA so với các kênh huy động khác.

Theo kinh nghiệm của Hàn Quốc, một nước được đánh giá là sử dụng ODA rất hiệu quả, và sau đó đã dừng nhận ODA vào năm 1990, và ngày nay trở thành nhà tài trợ song phương ODA lớn thứ hai của Việt Nam, thì song song với việc tận dụng ODA để phát triển hạ tầng xã hội, Chính phủ cần kiến tạo môi trường để huy động các nguồn lực tài chính khác phục vụ cho phát triển, nhằm tạo sự tự chủ tài chính, giảm lệ thuộc vào ODA. Có thể đạt được điều này bằng các cải cách thuế quan, môi trường kinh doanh nhằm thúc đẩy các nhà đầu tư nước ngoài và trong nước tích cực đầu tư, hợp tác cùng Chính phủ để xây dựng cơ sở giao thông hạ tầng.

Ngoài ra, theo khuyến nghị của JICA, Việt Nam còn chưa hiểu biết hết tầm quan trọng và cần phải tự cải thiện hơn nữa việc thống kê số liệu và chia sẻ thông tin trong các dự án xây dựng giao thông, cơ sở hạ tầng có dùng vốn ODA.

--
(1) Tính theo số vốn ODA giải ngân được của Việt Nam trong 2013 chia cho tổng dân số

(2) OECD, 2014, “2014 Development Cooperation Report: Mobilising resources for sustainable development”

(3) INGEROSEC, 2014, “Evaluation of Assistance for the Urban Transportation Sector in Vietnam”

(4) INGEROSEC, 2014, “Evaluation of Assistance for the Urban Transportation Sector in Vietnam”

http://www.thesaigontimes.vn/130535/Von-ODA-va-nhung-chi-phi-tiem-an-cho-xa-hoi.html