Thế giới xóa nợ cho nước nghèo như thế nào ?

Thế giới xóa nợ cho nước nghèo như thế nào ?

Lai Tran Mai: Như đã thông báo với bạn đọc, mình mới viết nháp xong 2 cuốn sách. Đọc tin Quốc hội thảo luận về xóa nợ cho các doanh nghiệp nhà nước, mình trích mấy đoạn về kinh nghiệm xóa nợ của các nước giàu cho các nước nghèo, chương XVIII trong cuốn sách này: Kinh tế vĩ mô và những cân đối chủ yếu của nền kinh tế vĩ mô (đây là tài liệu về kinh tế vĩ mô nên không bàn về xóa nợ cho DNNN).

3) Các phương thức làm giảm nhẹ gánh nặng nợ
Để ngăn chặn các nước nợ tìm cách trốn trách nhiệm trả nợ, các nước và các ngân hàng chủ nợ phải cố gắng giúp đỡ các nước này bằng cách cho vay các khoản bổ sung “tiền tươi” hoặc cho phép giãn nợ. Ba thể chế đã được thành lập để tìm giải pháp chấp nhận được giữa nước khủng hoảng nợ và chủ nợ là Câu lạc bộ Paris, Kế hoạch Brady và Một vài cơ chế mua lại nợ. Trong cả ba trường hợp, người ta đều đi theo tiếp cận “à la carte”, tức là xử lý từng trường hợp theo cách thức riêng biệt.

Vào đầu thời kỳ khủng hoảng nợ, một số nước đang phát triển đã có ý định đoàn kết với nhau để đòi hỏi những nhượng bộ cao từ các chủ nợ, nhưng họ đã thất bại. Trong quá trình xử lý nợ, mỗi nước nợ được xử lý theo một cách thức riêng phù hợp với điều kinh kinh tế xã hội và mức độ nợ của mỗi nước. Điều này được giới chủ nợ kiên quyết thực hiện để các nước khủng hoảng không thể liên minh với nhau và qua đó đòi hỏi những nhượng bộ không hợp lý và không phù hợp với luật lệ quốc tế đối với các hợp đồng vay - trả nợ.

a) Các nhà nước chủ nợ và Câu lạc bộ Paris

Câu lạc bộ Paris tập hợp đại diện của các nước chủ nợ lớn, tổng cộng chiếm hơn 50% tất cả các khoản cho vay của các nhà nước và một tỷ lệ còn cao hơn đối với các khoản cho vay đã thực hiện cho các nước có khó khăn về trả nợ. Để tránh sự lựa chọn khó khăn giữa cứu trợ của một ngân hàng và một cuộc khủng hoảng tài chính lan truyền trong hệ thống tiền tệ thế giới, các nhà nước và các tổ chức quốc tế (những người cho vay chính thức) đã thống nhất cùng tham gia đóng góp tài chính để trợ giúp các nước đang phát triển, nhất là những nước nợ cao nhất nhất.

Đồ thị 20.5: Tỷ lệ nợ chính thức trên tổng nợ của các nước đang phát triển 1970-1992. Các nước khó khăn / Các nước không khó khăn

Có thể xem minh họa trên đồ thị 20.5. Đồ thị cho thấy đối với những nước khó khăn khi thanh toán dịch vụ nợ, tỷ lệ nợ đối với những người cho vay chính thức trong tổng khối lượng nợ có xu hướng giảm nhẹ từ 33% năm 1970 xuống còn khoảng 26% năm 1981. Tuy nhiên tỷ lệ này đã tăng lên rất nhanh và liên tục trong giai đoạn 1982-1992, lên tới 51% năm 1992. Ngược lại, đối với những nước không gặp khó khăn khi thanh toán dịch vụ nợ, tỷ lệ nợ đối với những người cho vay chính thức trong tổng khối lượng nợ sau khi tăng nhẹ từ 52% năm 1970 lên 56% năm 1974 đã liên tục giảm trong giai đoạn 1975-1984, chỉ còn 39% vào năm 1983-1984. Từ năm 1985 đến 1992, tỷ lệ này hầu như ổn đinh ở mức 42%.

Tại Câu lạc bộ Paris, trong thời kỳ đầu người ta chỉ đàm phán về kéo dài thời hạn cho vay song không thay đổi các điều kiện cho vay, nhưng từ đầu những năm 1990 đã thảo luận thêm những điều kiện thu xếp nợ ở phạm vi rộng hơn, đặc biệt là giảm nợ và xóa nợ. Mức giảm thường từ 5-10% trên tổng số nợ hiện hành. Nhiều phương án xử lý nợ đối với những nước nghèo và nặng nợ nhất có thể xem xét tới xóa 70% thậm chí 100% tổng số nợ. Việc xóa nợ, giảm nợ không được thực hiện một cách đơn giản mà phải kèm theo các điều kiện trả nợ được kéo dài hơn với mục tiêu giúp các nước này khôi phục ổn định kinh tế vĩ mô và từng bước trở lại quỹ đạo phát triển bền vững.

Để minh họa chúng ta hãy nhìn lại trường hợp Ba Lan tháng 3 năm 1991. Sau những đàm phán căng thẳng, các chủ nợ thuộc Câu lạc bộ Paris đã thống nhất xóa khoảng một nửa số nợ cho Ba Lan, tức là khoảng 33 tỷ USD, trong đó riêng Đức xóa 10 tỷ, các nước Pháp, Mỹ, Canada và Áo xóa 3,5 tỷ. Đây là một quyết định gây tranh cãi vì Ba Lan không phải là nước nghèo, thậm chí tương đối giầu, vì GDP đầu người lúc đó tương đương với của Thổ Nhĩ Kỳ, trong khi cùng lúc đó rất nhiều nước cực kỳ nghèo và nặng nợ ở châu Phi không được xóa nợ. Điểm khác nhau là nợ tích lũy ở Ba Lan khác với ở các nước châu Phi: Ba Lan tích lũy nợ trong thời kỳ là nước xã hội chủ nghĩa và là nước xã hội chủ nghĩa đầu tiên chính thức từ bỏ con đường phát triển cũ, chuyển sang xây dựng chế độ tư bản chủ nghĩa. Chắc chắn thông qua hành động xóa nợ trên, các nước phương Tây muốn bày tỏ thái độ ủng hộ Ba Lan đẩy nhanh quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội dân sự đã khởi đầu được 18 tháng. Đặc biệt, nhờ có thay đổi chế độ ở Ba Lan, Đông Đức cũng đã sụp đổ để nước Đức tái thống nhất sau 46 bị chia cắt (1945-1991) nên nước Đức đã ủng hộ xóa nợ cho Ba Lan nhiều nhất. Có thể nói xóa nợ cho Ba Lan là việc các nước phương Tây thưởng công cho Ba Lan đã đi đầu trong việc phá tan hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa, đặc biệt là làm Liên Xô tan rã thành nhiều quốc gia độc lập.

Bước đầu tiên Ba Lan cần làm là ký thỏa thuận với Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) theo đó Ba Lan chấp nhận những điều kiện cải cách kinh tế do IMF đề xuất; nhờ đó đã có 30% số nợ được xóa. Giai đoạn hai là giai đoạn Ba Lan thực hiện những thỏa thuận với IMF, qua đó được xóa tiếp 20% tổng số nợ.

Trong xử lý nợ Ba Lan, các nước chủ nợ đã đề xuất 3 phương thức giải quyết, theo đó mỗi chủ nợ có thể lựa chọn phù hợp với điều kiện của mình. Phương thức thứ nhất đơn thuần là xóa nợ gốc mà không đòi hỏi bất cứ điều kiện gì. Phương thức thứ hai là cho vay thêm vốn với lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường để trả nợ và tiếp tục quá trình cải cách. Phương thức thứ ba là chuyển số lãi phải trả thành nợ mới (vốn hóa số tiền lãi) với những điều kiện ưu đãi và lãi suất thấp. Ngoài ra Câu lạc bộ Paris cũng đồng ý, trên cơ sở tự nguyện của các bên, cho phép Ba Lan mua bán nợ với tổng khối lượng mua bán không vượt 10% tổng số nợ hiện hành.

b) Các ngân hàng thương mại và Kế hoạch Brandy

Kế hoạch Brandy là nơi ưu tiên để thảo luận các kế hoạch giảm nợ cho những nước có tỷ lệ nợ trên GDP rất cao và không thể thanh toán được dịch vụ nợ. Nhiều giải pháp được sử dụng như cấp thêm tín dụng mới cho các nước thiếu khả năng thanh khoản, giãn tiến độ trả nợ, giảm lãi suất các khoản vay, và giảm một phần nợ hiện hành... Qua trung gian của Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ quốc tế, hoặc đôi khi thông qua các khoản cho vay hay viện trợ không hoàn lại trực tiếp, các nước công nghiệp tham gia giúp đỡ cả hai phía: Các nước nghèo đang khủng hoảng nợ và các ngân hàng chủ nợ.

Mặt khác các con nợ cũng không đến tham gia đàm phán với bàn tay trắng. Họ biết rằng mọi sự giúp đỡ của các tổ chức tài chính quốc tế, các nước giầu, các ngân hàng thương mại... đều đòi hỏi đổi lại phải có những đổi mới, cải cách, và những nhượng bộ mạnh mẽ về phần mình. Do đó họ đều chuẩn bị các phương án thay đổi có tính đến quyền lợi dài hạn của các chủ nợ.

Về phía các chủ nợ, họ cũng có ba lợi ích: Thứ nhất, đàm phán thành công sẽ chấm dứt những lo ngại và sự không chắc chắn về tương lai các khoản đã cho vay, giúp họ nắm được tiến độ thu hồi nợ, trên cơ sở đó có thể khôi phục lại các chương trình cho vay bình thường. Thứ hai, thu xếp nợ thành công sẽ tạo ra sự minh bạch, qua đó tạo căn cứ quan trọng, có tính quyết định, để ngăn chặn tình trạng khách hàng lo ngại tình hình tài chính của ngân hàng và rút vốn khỏi ngân hàng. Thứ ba, thông qua thu xếp nợ, các chủ nợ sẽ đòi được thêm một số quyền lợi trong quá trình hợp tác, kinh doanh sau này với nước được thu xếp nợ. Ba nhân tố này sẽ đẩy giá trên thị trường thứ cấp của các khoản cho vay của ngân hàng lên cao hơn. Mặt khác, việc thu xếp lại nợ một cách toàn diện được thực hiện thông qua các kiểu công cụ tài chính mới, trong số đó có những công cụ ưu tiên đảm bảo thanh toán nợ có lợi hơn so với những công cụ khác bắt buộc phải thực hiện trong những trường hợp đàm phán khó khăn. Các công cụ mới này được gọi là nghĩa vụ để thoát ra khỏi tình trạng bế tắc (exit obligations).

Trong những trường hợp khác, nợ sẽ được đảm bảo bằng các quỹ gửi tại các thị trường tài chính lớn. Các khoản bảo lãnh này thường được lập ra bằng quà tặng hoặc tín dụng mới do các nhà nước hảo tâm cung cấp. Sự giúp đỡ này của các nhà nước sẽ tăng cường năng lực và thái độ chân thành thanh toán nợ của các con nợ, và qua đó cũng góp phần nâng cao giá trị hiện hành của các khoản nợ giao dịch trên thị trường thứ cấp.

Để minh họa, chúng ta hãy xem trường hợp Mêhicô năm 1982, nước đầu tiên đạt được thỏa thuận giảm nợ trong khuôn khổ Kế hoạch Brandy và là điển hình về cách xử lý nợ theo Kế hoạch này.

Tháng 9 năm 1989, nhà nước Mêhicô và công đoàn ngân hàng đại diện cho khoảng 300 ngân hàng thương mại trên thế giới thống nhất một tổng thể các giải pháp giảm nhẹ gánh nặng nợ cho Mêhicô sau nhiều cuộc tham vấn kể từ khi nước này tuyên bố phá sản và không thể trả được nợ. Các quyết định thông qua là mệnh lệnh áp dụng chung cho tất cả các ngân hàng chủ nợ, không ngân hàng nào được phép có thỏa thuận riêng với nhà nước Mêhicô. Các cuộc đàm phán đã cho phép vạch ra một kế hoạch cải cách kinh tế vĩ mô và vi mô sâu sắc, toàn diện và dài hạn cho đất nước này. Tác dụng của nó được thể hiện rất nhanh: Tỷ lệ lạm phát từ 159% năm 1987 giảm xuống còn 20% năm 1989, tỷ lệ thâm hụt ngân sách giảm một nửa, hệ thống thuế và ngân hàng được cải cách, các thị trường được tự do hóa hoạt động, các hạn chế ngoại thương được loại bỏ rất mạnh... Đổi lại, các ngân hàng chủ nợ đồng ý xóa 48,9 tỷ đô la nợ, tức tương đương 35% tổng số nợ cho Mêhicô.

Để thực hiện kế hoạch này, các ngân hàng có thể chọn một số trong ba giải pháp sau: (i) Xóa 35% nợ đồng thời chuyển nợ cũ thành cho vay mới với lãi suất bằng lãi suất thị trường; (ii) Không xóa nợ, đổi tất cả nợ cũ thành cho vay mới với lãi suất cố định ở mức 6,25%; (iii) Giữ nguyên số nợ gốc và nợ lãi chưa trả nhưng ngân hàng liên quan cấp cho một khoản vay mới bằng 25% tổng số nợ. Đối với các giải pháp (i) và (ii), thời hạn cho nợ cũ chuyển thành nợ mới là 30 năm (1989-2019).

Bằng các giải pháp giúp đỡ này, các ngân hàng thương mại có thể đạt được nhiều mục đích trong đó quan trọng nhất là toàn quyền kiểm soát chặt chẽ các khoản cho vay và quá trình cải cách kinh tế ở Mêhicô. Tổng số tiền tươi (tiền mặt) được gửi tại một tổ chức được lập ra để giám sát tình hình Mêhicô thực hiện các cam kết quốc tế như thế nào và giải ngân theo tình hình thực tế. Số tiền này gồm cho vay tín dụng của Quỹ tiền tệ quốc tế, Ngân hàng thế giới, viện trợ không hoàn lại của chính phủ Nhật Bản, và dự trữ của Ngân hàng trung ương Mêhicô. Kết quả thực hiện Kế hoạch Brandy đối với Mêhicô được thể hiện trong bảng 20.10 như sau:

Bảng 20.10: Ảnh hưởng của Kế hoạch Brandy đối với nợ Mêhicô (%)

	Trước Brandy		Sau Brandy
	1989-1991	1992-1994	1989-1991	1992-1994
Nợ / GDP	49,2	42,1	46,5	37,5
Dịch vụ nợ / GDP	7,9	6,2	6,7	4,7
Dịch vụ nợ / Xuất khẩu	42,5	31,7	35,8	24,3

Nguồn: Van Wijinbergen (1996)

Như vậy, nhờ Kế hoạch Brandy, Mêhicô đã tránh được khủng hoảng nợ lần thứ hai sau cuộc khủng hoảng năm 1982, đồng thời khôi phục lại cân bằng kinh tế vĩ mô và bước vào giai đoạn phát triển bền vững. Điều đáng nói là khủng hoảng Mêhicô xảy ra khi tỷ lệ nợ công chỉ khoảng 50%, nên bất cứ nước đang phát triển nào, dù tỷ lệ nợ nước ngoài chưa tới ngưỡng 65% như nhà nước Việt Nam quy định, cũng vẫn có thể rơi vào khủng hoảng nợ. Trong trường hợp Việt Nam, tỷ lệ nợ nước ngoài đã lên tới 50% GDP đồng thời phần lớn hoạt động kinh tế đều dựa vào nước ngoài (vốn ODA, FDI, kiều hối, xuất khẩu tài nguyên...) nên nguy cơ khủng hoảng nợ rất cao.

c) Các giải pháp khác để cải thiện khả năng thanh toán nợ

Có vẻ như là hầu như tất cả các nước nợ cao và rất cao đều có khả năng trả nợ nhưng cũng có những giai đoạn, thời điểm không đủ tiền mặt để trả nợ, hoặc không thể vay tín dụng trên thị trường vốn quốc tế để trả nợ. Điều này cũng giống như trường hợp một cá nhân dù sẽ có thu nhập trong tương lai nhưng hôm nay không thể vay được tiền để tiêu dùng hay trả nợ. Do vậy vấn đề đặt ra là tìm ra những phương tiện gì để dùng thu nhập tương lai trả nợ hôm nay ?

Để trả lời cho câu hỏi này, người ta đã phát minh ra hình thức trao đổi tài sản cho vay lấy tài sản tham gia. Trong khuôn khổ trao đổi này, các nhà nước nợ trao cho các chủ nợ cổ phần tại các doanh nghiệp nhà nước, và đổi lại, các chủ nợ lấy lợi nhuận của doanh nghiệp thay cho việc nhận trả nợ trực tiếp từ ngân sách nhà nước. Thay vì giữ các trái phiếu chính phủ, các ngân hàng chủ nợ trở thành cổ đông của các doanh nghiệp nhà nước mà họ có cổ phần. Trong trường hợp này, tổng số nợ được tính toán lại theo giá trị trên thị trường thứ cấp, thường với giá cao hơn so với mức giá bình thường khi không có giải pháp này. Mức giá bình thường đã được mô tả trong bảng 20.9. Hệ thống này cho phép giảm tổng số nợ, thanh toán được dịch vụ nợ.

Một công cụ khác là mua lại nợ. Nguyên lý cũng tương tự như trên. Nước nợ mua lại nợ của chính mình và thanh toán chúng theo giá hình thành trên thị trường thứ cấp, thấp hơn giá trị danh nghĩa của nó. Cũng giống trường hợp trao đổi tài sản cho vay lấy tài sản tham gia và cũng với cùng những lý do, kết quả chung là làm tăng giá trị của nợ trên thị trường thứ cấp.

Trường hợp Bolivia năm 1988 là ví dụ điển hình. Lúc đầu giá trị nợ của Bolivia trên thị trường thứ cấp là 42 tỷ USD. Chủ yếu nhờ viện trợ không hoàn lại của chính phủ Nhật Bản, Blolivia đã mua lại một tỷ lệ lớn nợ của mình (khoảng 20 tỷ USD) trên thị trường thứ cấp. Khi kết thúc chiến dịch mua, giá trị nợ của Bolivia trên thị trường này là 40 tỷ USD; đây là con số phản ánh đánh giá của thị trường về khả năng trả nợ của Bolivia trong tương lai.

Nói chung cả hai hình thức trao đổi tài sản cho vay lấy tài sản tham gia hay mua lại nợ nêu trên đều là thể hiện của các nhà nước nợ để cho tất cả các bên quan tâm đến nợ này đều biết thành tâm trả nợ của họ trong quá trình đàm phán giảm nợ. Nhờ các hành động tích cực này, người ta sẽ tin tưởng quan hệ giữa các nhà nước nợ và chủ nợ sẽ sớm được cải thiện; do đó sẽ cổ vũ, kích thích đầu tư của khu vực tư nhân nước ngoài cũng như kéo nguồn vốn trước kia chạy ra nước ngoài nay chảy ngược vào trong nước...

4) Các thể chế quốc tế

Các thể chế quốc tế có vai trò ngày càng quan trọng trong quản lý khủng hoảng nợ. Quỹ Tiền tệ quốc tế từ mục tiêu ban đầu là tài chính cho thâm hụt tạm thời trong cán cân thanh toán của các nước thành viên đã trở thành một tổ chức đánh giá các chương trình kinh tế vĩ mô của các nước vay nợ. Do đó, tất cả các ngân hàng cũng như các quốc gia chủ nợ đều nhất trí giao IMF chức năng này và đều sử dụng các điều kiện cho vay của IMF để cung cấp các khoản vay mới cho các nước đang mắc nợ. Các khoản cho vay của IMF không lớn, thường chỉ có tính biểu tượng nhưng những điều kiện đi kèm lại rất quan trọng, là chuẩn mực để các ngân hàng và nước chủ nợ căn cứ vào đó xác định kế hoạch cho vay tiếp của mình.

Về phần mình, Ngân hàng thế giới (WB), tên gọi chính thức là Ngân hàng tái thiết và phát triển quốc tế, IDRB) cung cấp cho các nước đang phát triển những khoản vay dài hạn nhằm hỗ trợ quá trình phát triển dài hạn, đặc biệt là tái thiết sau chiến tranh, thiên tai, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, hành chính, văn hóa, y tế, giáo dục... với lãi suất ưu đãi rất thấp so với lãi suất thị trường. Để có nguồn vốn, WB huy động vốn từ các nước thành viên giàu có và từ phát hành trái phiếu quốc tế. Bên cạnh đó, WB thành lập Công ty tài chính quốc tế (IFS) có chức năng hoạt động gần như một ngân hàng thương mại, đặc biệt là cho vay các dự án đặc thù đối với một số nước không thể tiếp cận và vay tín dụng trên thị trường vốn quốc tế.

.....