Trả lời bạn đọc: Viện trợ nước ngoài - Thật và Ảo

Viện trợ nước ngoài: Thật và Ảo

Bác quanlychatluong khi đọc bài "Tin lá cải: Cả nước làm không đủ để DNNN trả nợ" đã viết hỏi tôi như sau:

1. Bác Mai chỉ giáo cho tôi định nghĩa lại GDP là thế nào vậy ? Nó bao gồm các thành phần gì tạo nên (giá thành, lợi nhuận, thuế,…).
2. Tại sao nhiều nước có GDP thấp mà lại được vay khủng khiếp vậy ? Theo tôi hiểu nôm na, tôi cho anh vay là tôi phải biết anh có khả năng trả nợ được chớ ? Thế họ căn cứ vào đâu để an tâm rằng con nợ vẫn có khả năng trả nợ vậy ? Theo hiểu biết của tôi, VN muốn vay được của World Bank, điều kiện bắt buộc là GDP phải tăng trưởng, như vậy có phải không Bác ?
Mong Bác chỉ giáo, tôi là dân kỹ thuật nên cũng chả biết lắm nhưng vẫn muốn biết để xem đất nước này đi đến đâu ? Cảm ơn Bác.

Trong phạm vi hiểu biết của mình và qua các thông tin trên mạng, tôi xin trả lời như sau:

I. Tóm tắt chung:

1. Về câu hỏi 1 của bác, định nghĩa lại GDP là thế nào… đề nghị bác đọc phần 1 hoặc thêm phần 2 trong 1 bộ gồm 4 bài này: (1) Hệ thống tài khoản quốc gia và tính GDP ở Việt Nam. Tôi nghĩ rằng các nội dung viết trong bài rất rõ ràng và dễ hiểu, có cả các ví dụ minh họa rất cụ thể.

2. Về câu hỏi 2 của bác, tại sao nước có GDP thấp mà lại được vay khủng khiếp vậy, xin trả lời tóm tắt với bác là về lý thuyết các nước nhận viện trợ, ngoài phần cho vay không hoàn lại còn có phần cho vay phải hoàn trả nước chủ nợ cả vốn lẫn lãi. Tuy nhiên trên thực tế, vì những mục tiêu chính trị, kinh tế, quân sự và lợi ích toàn cục của các nước chủ nợ, họ đã tính cho vay đạt được những mục tiêu như vậy là tốt rồi nên có đòi được nợ hay không cũng không quan trọng.

Ví dụ như trước đây Mỹ viện trợ cho các nước chư hầu để ngăn chặn chủ nghĩa cộng sản lan sang các châu lục và đảm bảo duy trì được trật tự kinh tế thế giới có lợi cho Mỹ và do Mỹ thiết lập sau khi kết thúc chiến tranh thế giới thứ hai; hay Liên Xô, Trung Quốc viện trợ để các nước đang phát triển vùng lên đòi độc lập, rồi ủng hộ chính sách của Liên Xô, Trung Quốc để xây dựng một trật tự kinh tế thế giới mới có lợi cho Liên Xô, Trung Quốc… Việc ủng hộ này được thể hiện qua các cuộc bỏ phiếu tại Liên Hợp Quốc, tổ chức GATT (nay là Tổ chức thương mại thế giới - WTO) và các tổ chức quốc tế khác.

Hiện nay viện trợ cũng vẫn chủ yếu vì mục tiêu chính trị và xây dựng các liên minh bảo vệ quyền lợi của các nước giầu. Do đó, không cần đó là nước giầu hay nước nghèo, miễn là ủng hộ Mỹ, EU hay Trung Quốc là họ cấp viện trợ. Hơn nữa, viện trợ tăng lên căn cứ theo sự ủng hộ, sự trung thành của nước nhận đối với nước viện trợ. Càng có vị trí chiến lược, càng ra mặt ủng hộ, càng công khai trắng trợn ủng hộ bất chấp đạo lý (như Israel đối với Mỹ) thì càng được nhận nhiều viện trợ.

3. Về khả năng trả nợ: Viện trợ bao giờ cũng gắn với điều kiện trả nợ. Các mô hình phát triển kinh tế mà Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Mỹ, EU… giúp xây dựng cho các nước nhận viện trợ bao giờ cũng có phương trình đảm bảo cân bằng tài chính quốc gia dài hạn, tức là đã vay thì phải trả được nợ. Đây là ràng buộc quan trọng nhất, bắt buộc phải thực hiện. Có thể việc thực hiện nó làm tốc độ tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo, tạo công ăn việc làm… của nước nhận viện trợ chậm lại, nhưng đối với các nước viện trợ, điều này không quan trọng. Quan trọng là họ giải thích được cho dân đóng thuế của nước họ là cứ yên tâm, tiền cho vay rồi sẽ lấy lại được. 

Do vậy, mô hình các nước giầu giúp các nước nghèo bao giờ cũng xác định lợi ích của nước giầu là ưu tiên số 1 cần đảm bảo. Đối với nước giàu, họ còn có mô hình riêng, bí mật tính toán lợi ích kinh tế, chính trị, quân sự của viện trợ đối với nước họ. Vì vậy, sẽ là sai lầm, là mắc mưu các nước giầu nếu các nước nghèo cứ sao chép đúng mô hình do họ khuyến nghị. Cần phải đàm phán, đấu tranh để sửa đổi mô hình, để nước nghèo nhận được phần xứng đáng khi cam kết các điều kiện nhận viện trợ của nước giầu.

Khả năng trả nợ của nước nhận viện trợ được tính căn cứ vào tài nguyên quốc gia nước đó, vào khả năng xuất khẩu lấy ngoại tệ trả nợ, vào tiền kiều hối từ xuất khẩu lao động và kiều bào ở nước ngoài gửi về…

4. Tuy nhiên, như đã nói ở trên, mục tiêu viện trợ của các nước giầu là lợi ích chính trị, kinh tế, quân sự toàn cục chứ không phải là mấy tỷ đô la nhỏ nhoi đem cho vay. Mấy tỷ đô la đó chỉ là ràng buộc, được đem ra để dọa dẫm, gây sức ép buộc nước nhận viện trợ phải ủng hộ Mỹ khi bỏ phiếu tại Liên Hợp Quốc hay Tổ chức thương mại thế giới, Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế… sao cho chính sách an ninh thế giới, chính sách kinh tế và thương mại thế giới, chính sách tiền tệ và tỷ giá thế giới… có lợi cho Mỹ là Mỹ đã thu được lợi ích gấp nhiều lần số tiền bỏ ra viện trợ rồi. Do đó, nước đó tăng trưởng nhanh hay chậm cũng không quá quan trọng.

Chính vì nhận thấy các điều kiện đặt ra khi cho vay chỉ là hình thức nên chính phủ các nước nghèo sử dụng rất lãng phí các khoản cho vay và trong đầu các quan chức đều không nghĩ đến chuyện trả nợ. Phần lớn số tiền viện trợ không có tác dụng xóa đói giảm nghèo mà rơi vào túi các quan chức độc tài tham nhũng, để nuôi bộ máy công quyền vô tích sự ngày càng phình to, làm giầu cho giới doanh nhân ăn theo bộ máy này và quay trở lại hỗ trợ chính các nước viện trợ.
Bản thân các nước giầu cũng không quá chú trọng tới thu hồi tiền viện trợ. Do đặc điểm lạm phát, các khoản tiền cho vay dài hạn này dần dần (sau vài chục năm) cũng mất giá trị, nên cuối cùng họ cũng có thể xóa nợ hoặc cơ cấu lại nợ (giảm mạnh số tiền nợ, chuyển thành cho vay mới...) cho các nước nghèo.

Tuy nhiên phải thừa nhận ngày nay do tính cấp thiết, quan trọng và sự cần thiết có sự ủng hộ của các nước khác đã giảm so với thời kỳ chiến tranh lạnh (thời kỳ tranh đấu quyết định sự tồn tại của hệ thống TBCN hay hệ thống XHCN) nên tỷ lệ viện trợ trên GDP của Mỹ và tất cả các nước viện trợ khác đều giảm mạnh. 
Thực tế sau khi giành thắng lợi tuyệt đối trong cuộc tranh chấp với Liên Xô, tiêu biểu là khối Sô Viết hoàn toàn sụp đổ, Mỹ đã thành bá chủ thế giới, một tay che trời, tất cả các nước (trừ vài nước XHCN còn rơi rớt lại, dù đã thoái hóa biến chất so với bản chất XHCN trước đây) đều đi theo con đường TBCN do Mỹ lãnh đạo, thì Mỹ không còn quá cần sự ủng hộ của các nước nghèo. Chỉ khi nào có một siêu cường mới nổi lên, tranh chấp với Mỹ (như TQ đang muốn) thì Mỹ mới nhìn lại vai trò viện trợ quốc tế của mình. Trong thập kỷ 60-70 các nước giầu cam kết dùng 1% GDP để viện trợ, thực tế chỉ 0,5-0,6%, Mỹ chỉ 3%; cuối thập kỷ 90, mục tiêu đề ra là 0,7% GDP, thực tế chỉ 4-5% GDP, Mỹ thì chỉ dùng 0,1-0,2% GDP để viện trợ.

5. Cũng cần nói thêm rằng các nước giầu cũng bắt buộc phải viện trợ cho nước nghèo vì lợi ích sinh tồn của chính họ. Nếu để dân nước nghèo quá khổ, họ sẽ tàn phá rừng, hủy hoại các nguồn nước, đất đai, động vật và môi trường sống ở chính nước họ, qua đó sẽ ảnh hưởng tới môi trường sống của các nước giầu. Chưa kể họ sẽ tự làm nhà máy điện hạt nhân và gây ra những vụ khủng hoảng hạt nhân làm thế giới khốn khổ. Giầu nghèo cũng sinh ra mâu thuẫn xã hội, là mảnh đất màu mỡ cho chủ nghĩa khủng bố quốc tế phát triển. Tàn phá môi trường đã gây ra những biến đổi khí hậu gần đây, làm thủng tầng ôzon… có nguy cơ đẩy loài người tiến đến tự hủy diệt.

Ở mỗi quốc gia, giầu cũng như nghèo, người được xem là giầu đều phải bỏ tiền ra giúp đỡ người nghèo, nếu không người nghèo vừa tàn phá môi trường sống, tàn phá hệ thống văn hóa, văn minh đất nước, biểu tình, phá hoại các cơ sở kinh tế của người giầu, đập phá các công trình công cộng người giầu đang hưởng thụ.

Để hiểu rõ hơn vấn đề này, mời bác đọc đoạn phân tích lý thuyết kỹ hơn dưới đây. Đặc biệt là đoạn về viện trợ ảo.

II. Viện trợ nước ngoài

1. Viện trợ nước ngoài là gì?

Viện trợ nước ngoài bao gồm các dòng tài chính, trợ giúp kỹ thuật, và hàng hoá được cư dân một nước trao cho cư dân nước khác dưới hình thức trợ cấp không hoàn lại hay cho vay có ưu đãi. Viện trợ có thể được cho hay được nhận bởi chính phủ các nước, các tổ chức từ thiện, các quỹ, các doanh nghiệp hay cá nhân.

Không phải mọi sự chuyển giao từ nước giàu sang nước nghèo đều được xem là viện trợ nước ngoài (foreign aid hay từ tương đương foreign assistance). Nó còn tuỳ thuộc vào việc ai cho, cho vì mục đích gì, và cho với điều kiện gì. Một khoản vay thương mại từ tập đoàn Citibank để xây dựng một nhà máy phát điện không phải là viện trợ hay một khoản trợ cấp từ chính phủ Nga để Việt Nam mua thiết bị quân sự cũng không phải là viện trợ. Tuy nhiên, một khoản trợ cấp từ chính phủ Nga để xây dựng nhà máy điện nguyên tử được xem là viện trợ nước ngoài.

Nguồn định nghĩa chính thức, số liệu và thông tin về viện trợ nước ngoài là Uỷ ban Viện trợ phát triển (Development Assistance Committee, DAC) của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), một tổ chức quốc tế với thành viên bao gồm chính phủ của 30 quốc gia công nghiệp, bao gồm gần như toàn bộ các nhà tài trợ chính. Căn cứ theo DAC, sự trợ giúp phải đáp ứng hai tiêu chí để được xem là viện trợ nước ngoài:

1. Sự trợ giúp phải được thiết kế để đẩy mạnh phát triển kinh tế và phúc lợi như một mục tiêu chính (như vậy không bao hàm viện trợ vì mục tiêu quân sự hay các mục tiêu phi phát triển khác).

2. Sự trợ giúp phải được cung cấp bằng một khoản cho không hoàn lại hay trợ cấp (a grant) hoặc bằng một khoản cho vay có điều kiện ưu đãi (a subsidized loan).

Các khoản hỗ trợ trên tạo thành viện trợ nước ngoài thường được gọi là hỗ trợ ưu đãi (concessional assistance), trong khi các khoản vay theo các điều khoản thị trường hay gần như thị trường (và do đó không phải là viện trợ nước ngoài) được gọi là hỗ trợ không ưu đãi (nonconcessional assistance).

Muốn phân biệt giữa cho vay có trợ cấp và cho vay không trợ cấp phải có một định nghĩa chính xác. Căn cứ theo DAC, một khoản vay được xem là viện trợ nếu nó có “cấu phần trợ cấp” (grant element) bằng hay cao hơn 25 phần trăm, có nghĩa là hiện giá của khoản vay (tính cả lãi suất và cơ cấu thời hạn) ít nhất phải thấp hơn 25 phần trăm so với hiện giá của khoản vay tương ứng theo lãi suất thị trường (thường được DAC cho là bằng 10 phần trăm, không có thời gian ân hạn, chứ không phải tuỳ ý). Như vậy, cấu phần trợ cấp sẽ bằng không đối với một khoản vay có lãi suất 10 phần trăm, và cấu phần trợ cấp sẽ bằng 100 phần trăm đối với một khoản trợ cấp hoàn toàn, và các khoản vay khác nằm trong khoảng giữa.

Sử dụng định nghĩa này, DAC chia các dòng viện trợ thành ba loại chính. Viện trợ phát triển chính thức (official development assistance, ODA) là lớn nhất, bao gồm viện trợ của chính phủ các nước tài trợ (vì thế được gọi là chính thức) dành cho các nước thu nhập thấp và trung bình. Viện trợ chính thức (official assistance, OA) là viện trợ cung ứng bởi chính phủ các nước tài trợ dành cho những quốc gia giàu hơn với thu nhập trên đầu người cao hơn khoảng 9000 USD (bao gồm Bahamas, Cyprus, Israel, và Singapore) và những nước trước đây thuộc Liên bang Xô viết hay các quốc gia vệ tinh của Liên bang Xô viết (như Hungary, Ba Lan, Romania, và nước Nga). Viện trợ tự nguyện tư nhân (Private voluntary assistance) bao gồm trợ cấp từ các tổ chức phi chính phủ, các nhóm tôn giáo, các tổ chức từ thiện, các quỹ, và các công ty tư nhân.

2. Ai cung cấp viện trợ ?

Cho dù sự hỗ trợ kinh tế từ một nước này dành cho một nước khác đã xảy ra hàng thế kỷ, các chương trình viện trợ nước ngoài ngày nay có nguồn gốc từ thập niên 40 và từ sự ra đời của Liên hiệp quốc, Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ quốc tế và Kế hoạch Marshall. Về mặt lịch sử, phần lớn viện trợ được cung ứng là viện trợ song phương trực tiếp từ một nước này sang một nước khác. Một số cơ quan viện trợ song phương lớn ngày nay bao gồm Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID), Cơ quan Phát triển quốc tế Anh (DFID), Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật (JICA), Quỹ phát triển quốc tế Saudi, và các cơ quan phát triển quốc tế của Canada (CIDA) và Thụy Điển (SIDA). Chính phủ một số nước đã có các cơ quan viện trợ song phương. Chính phủ Hoa Kỳ có 18 bộ ngành và cơ quan cung ứng viện trợ song phương, bao gồm USAID; các tổ chức hoà bình (Peace Corps); các bộ Nông nghiệp, Quốc phòng, Y tế và dịch vụ dân chính, Ngoại giao, và Tài chính; tổ chức Millennium Challenge Corporation và một số cơ quan tổ chức khác.

Trong khi phần lớn viện trợ song phương được cung cấp cho Chính phủ các nước nhận viện trợ, một số cũng được giải ngân cho các nhà thờ, các tổ chức nghiên cứu, các trường đại học, trường học và dưỡng đường tư nhân, và các tổ chức phi lợi nhuận địa phương. Ngay cả các công ty tư nhân đôi khi cũng nhận viện trợ nước ngoài như viện trợ của Hoa Kỳ thông qua “các quỹ doanh nghiệp” đầu tư vào các công ty (như ở Ba Lan vào đầu thập niên 90) hay viện trợ cho các cơ quan tài chính vi mô như Ngân hàng Gramenn ở Bangladesh chuyên cho các doanh nghiệp qui mô nhỏ vay tiền.

3. Động cơ của viện trợ

Điều gì xác định việc các nhà tài trợ cung cấp viện trợ cho ai và cung cấp bao nhiêu? Các nhà tài trợ có nhiều động cơ khi cung cấp viện trợ, chỉ một số trong đó trực tiếp liên quan đến phát triển kinh tế.

Các mục tiêu chính sách nước ngoài và các liên minh chính trị

Gần như người ta không lạ gì việc chính sách nước ngoài và các mối quan hệ chính trị là những yếu tố then chốt xác định các dòng viện trợ. Trong thời kỳ Chiến tranh lạnh, cả Hoa Kỳ và Liên bang Xô viết đều sử dụng viện trợ để tranh giành sự ủng hộ của các nước đang phát triển trên thế giới. Hoa Kỳ cung cấp lượng viện trợ lớn cho những nước chống lại sự mở rộng chủ nghĩa cộng sản mà không quan tâm xem viện trợ có được sử dụng để phát triển hay không, bao gồm miền nam Việt Nam vào thập niên 60; Indonesia, Philippines, và Zaire vào thập niên 70 và 80; và một số nước ở Trung Mỹ vào thập niên 80. Liên bang Xô Viết đua tranh bằng viện trợ dành cho Bắc Hàn, Cuba, và các nước Đông Âu. Cả hai bên đều tranh giành sự ủng hộ của các nước mới độc lập ở châu Phi và sử dụng viện trợ nhằm đạt được sự ủng hộ biểu quyết quan trọng ở Liên hiệp quốc hay các tổ chức thế giới khác. Hoa Kỳ và Liên Xô không phải là những quốc gia duy nhất từng sử dụng viện trợ trong kiểu cạnh tranh này: Đài Loan và Trung Quốc từng sử dụng viện trợ (cùng với các công cụ chính sách khác) để ra sức tranh thủ sự ủng hộ và công nhận đối với chính phủ nước họ từ các nước trên thế giới.

Nhiều nước cung cấp viện trợ lớn cho các thuộc địa trước kia của họ như một phương tiện để duy trì ít nhiều ảnh hưởng chính trị. Quá khứ thuộc địa giúp các nước gia tăng lợi ích của việc nhận viện trợ hơn. Từ năm 1970 đến 1994, có đến 99,6 phần trăm viện trợ của Bồ Đào Nha là dành cho các thuộc địa trước đây của họ, trong khi 78 phần trăm viện trợ từ Anh và 50-60 phần trăm viện trợ từ Úc, Bỉ, và Pháp được chuyển đến các thuộc địa cũ của những nước này.

Đối với Hoa Kỳ, mối quan ngại địa chính trị quan trọng nhất ngoài cuộc Chiến tranh lạnh là Trung Đông. Từ năm 1980, hai nước nhận viện trợ nước ngoài nhiều nhất của Hoa Kỳ (kể cả OA và ODA) là Israel và Ai Cập khi nước Mỹ hỗ trợ tài chính để yểm trợ hiệp định hoà bình trại David được ký kết bởi hai nước này vào tháng 11-1979. Gần đây hơn, những nước nhận viện trợ Hoa Kỳ nhiều nhất là những nước quan trọng trong cuộc chiến chống khủng bố, như Afghanistan, Pakistan, và Jordan. Bắt đầu vào năm 2002, Iraq trở thành nước nhận viện trợ nhiều nhất của Hoa Kỳ (và nước nhận viện trợ nhiều nhất trên thế giới), và công cuộc tái thiết đất nước này có thể trở thành chương trình viện trợ nước ngoài riêng lẻ lớn nhất từng được ghi nhận.

Mức thu nhập và đói nghèo

Thu nhập và đói nghèo là những cân nhắc quan trọng trong việc phân bổ viện trợ, chí ít đối với một số nước viện trợ, cho dù không phải nhiều như là đôi khi người ta vẫn giả định. Đối với nhiều người ở các nước giàu, cơ sở lý luận chính của viện trợ là giúp đỡ những người cần đến viện trợ nhất tại các nước nghèo nhất. Mức thu nhập và đói nghèo ảnh hưởng đến cả lượng viện trợ mà các nước tài trợ cung cấp và mức độ ưu đãi của nó. Nói chung, các nước viện trợ cung cấp viện trợ ưu đãi nhiều nhất cho những nước nghèo nhất và dành ít trợ cấp cũng như ít khoản cho vay ưu đãi hơn cho những nước thu nhập cao hơn. Một số chương trình viện trợ được thiết kế công khai vì mục tiêu này. Chương trình IDA của Ngân hàng Thế giới có một mức trần thu nhập (cũng như các chương trình ưu đãi của các ngân hàng phát triển khu vực). Một khi các nước đạt được mức trần (965 USD đầu người vào năm 2004), trong hầu hết các trường hợp, họ cũng “tốt nghiệp” hay “hoàn tất chương trình” của IDA để tiến tới các khoản vay không ưu đãi của IBRD. Các chương trình khác có ít qui tắc hoàn tất chính thức hơn nhưng cũng có xu hướng cung cấp ít viện trợ hơn khi thu nhập gia tăng.

Khi thu nhập của những nước nghèo nhất gia tăng, thành phần của các dòng vốn vào đất nước họ có xu hướng thay đổi; dòng viện trợ giảm dần và dòng vốn tư nhân tăng lên. Cũng có những ngoại lệ cho cả hai diễn tiến này. Ấn Độ nhận viện trợ tương đối ít (tính theo đầu người cũng như theo tỷ lệ phần trăm GDP), so với những nước khác có thu nhập tương tự; Israel, French Polynesia, và Ba Lan nhận được giá trị viện trợ tương đối lớn, cho dù họ vốn có thu nhập trên đầu người tương đối cao. Botswana nhận dòng viện trợ tương đương 15 phần trăm GDP vào đầu thập niên 70, khi thu nhập bình quân không đến 800 USD trên đầu người, nhưng với thu nhập bình quân hiện nay hơn 4000 USD, dòng viện trợ đã giảm xuống dưới 1 phần trăm GDP.

Nhìn chung, việc chuyển từ nhận viện trợ nhiều sang ít phải qua nhiều năm. Ta hãy xem một quốc gia như Mozambique, với thu nhập đầu người năm 2004 là 250 USD. Thu nhập của họ sẽ phải tăng gần gấp bốn lần thì mới đạt được 965 USD và “hoàn tất chương trình” viện trợ của IDA, rồi (thông thường) bắt đầu chuyển từ ODA sang việc nhận tài trợ không ưu đãi. Nếu thu nhập đầu người của họ tăng với tỷ lệ nhanh chóng 5 phần trăm một năm, thì Mozambique sẽ phải mất 27 năm mới đạt được thu nhập 965 USD đầu người. Với tỷ lệ tăng trưởng khiêm tốn hơn nhưng vẫn nhanh là 3 phần trăm đầu người một năm, sự chuyển đổi này phải mất 46 năm. Một nghiên cứu gần đây tính toán rằng, đối với những nước thành công nhất, “nửa đời” của viện trợ là vào khoảng 12 năm, nghĩa là viện trợ sẽ giảm xuống còn khoảng 50 phần trăm so với mức độ đỉnh điểm sau 12 năm và giảm còn 25 phần trăm so với đỉnh điểm sau khoảng 24 năm. Như vậy, đối với nhiều nước nghèo nhất, sự chuyển đổi nhanh sang các dòng vốn tư nhân xem ra là không thể.

Qui mô đất nước

Các nhà tài trợ cung cấp nhiều viện trợ hơn (tính theo tỷ lệ phần trăm GDP hay theo giá trị đầu người) cho những nước nhỏ hơn so với những nước lớn. Nếu các nhà tài trợ quan tâm nghiêm ngặt đến việc phân bổ viện trợ đến nơi nào có đông người nghèo sinh sống nhất, thì sẽ có nhiều viện trợ hơn đến với Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Bangladesh và Pakistan. Tuy nhiên, chính qui mô của một số nước này đôi khi lại làm nản lòng các nước viện trợ. Họ thích cung cấp viện trợ cho những nước nhỏ hơn, nơi có thể tạo ra sự khác biệt dễ nhận thấy hơn. Viện trợ 50 triệu USD có thể làm nên sự khác biệt to lớn ở Gambia, nhưng sẽ chẳng thấm vào đâu ở Ấn Độ. Vì những lý do chính trị, các nước viện trợ nói chung muốn ảnh hưởng đến càng nhiều quốc gia càng tốt; điều này có xu hướng dẫn đến một số lượng viện trợ mất cân xứng dành cho những nước nhỏ. Một lá phiếu ở Đại hội đồng Liên hiệp quốc xuất phát từ một nước nhỏ hay từ một nước lớn thì cũng như nhau, vì thế các nước viện trợ cố gắng ảnh hưởng đến càng nhiều nước nhỏ càng tốt.

Các ràng buộc thương mại

Viện trợ song phương thường được thiết kế ít nhất một phần nhằm hỗ trợ lợi ích kinh tế của những doanh nghiệp nhất định hay những khu vực cụ thể ở nước viện trợ. Viện trợ đa phương ít chịu những áp lực này hơn, cho dù không có nghĩa là được miễn trừ. Nhiều nhà phân tích kết luận rằng các ràng buộc thương mại là một yếu tố quan trọng xác định viện trợ của Nhật Bản. Viện trợ lương thực giúp hỗ trợ cho những nông dân sản xuất ra lương thực này ở chính Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu. Nhiều nước viện trợ “ràng buộc” một tỷ phần viện trợ của họ phải dành để mua hàng hoá ở nước viện trợ. Trong hầu hết các trường hợp, ô tô, vé máy bay, và dịch vụ tư vấn được tài trợ bằng viện trợ nước ngoài của Hoa Kỳ phải được mua từ các công ty Hoa Kỳ.

Ràng buộc viện trợ có một lịch sử lâu đời: Phần lớn máy móc và thiết bị cho Kế hoạch Marshall được mua từ các công ty Hoa Kỳ, và tất cả phải được vận chuyển qua Đại Tây Dương trên các tàu buôn của Hoa Kỳ. Việc ràng buộc viện trợ có lẽ giúp củng cố sự ủng hộ chính trị đối với các chương trình viện trợ trong nội bộ các nước viện trợ, nhưng nó làm tăng thêm chi phí của các chương trình viện trợ và làm cho những chương trình này trở nên kém hữu hiệu hơn.

Một nghiên cứu nhận thấy rằng ràng buộc viện trợ làm tăng thêm 15-20 phần trăm chi phí, có nghĩa là người nhận viện trợ sẽ nhận được ít lợi ích hơn từ khoản viện trợ được cho là dành cho nước họ.

Dân chủ

Về mặt lịch sử, các nhà tài trợ cung cấp viện trợ nước ngoài gần như không quan tâm đến việc chính phủ nước nhận viện trợ là chuyên quyền hay dân chủ. Điều này đặc biệt xảy ra trong thời Chiến tranh lạnh, nhưng từ khi Liên Xô giải tán, các nước viện trợ có xu hướng gia tăng viện trợ cho những nước đã trở thành những nền dân chủ. Nhiều viện trợ hơn dành cho mục đích củng cố các nền dân chủ mong manh, hỗ trợ sự chuyển đổi từ phi dân chủ sang dân chủ, hay xây dựng các thể chế dân chủ, bao gồm tài trợ cho quốc hội, các hệ thống giám sát bầu cử, và các nhóm ủng hộ dân quyền và tự do ngôn luận. Alberto Alesina và David Dollar, trong một nghiên cứu cho giai đoạn từ năm 1970 đến 1994, nhận thấy rằng viện trợ dành cho một quốc gia điển hình tăng lên 50 phần trăm sau khi chuyển đổi thành một đất nước dân chủ.

4. Tác dụng của viện trợ

Phản đối

Các nhà kinh tế học nổi tiếng như Peter Bauer và nhà kinh tế học đoạt giải Nobel Milton Friedman đã cực lực phê phán viện trợ. Bauer tin rằng viện trợ chỉ làm giàu cho giới chức sắc ở các nước nhận viện trợ và câu châm biếm nổi tiếng của ông là “viện trợ là một quá trình trong đó người nghèo ở các nước giàu trợ cấp cho người giàu ở các nước nghèo”. Từ đầu thập niên 50, Friedman lập luận, viện trợ chỉ củng cố và mở rộng chính quyền trung ương, vì thế viện trợ là lợi bất cập hại. Những người chỉ trích từ cánh tả và cánh hữu đều xem viện trợ như một công cụ chính trị làm méo mó các động cơ khuyến khích, tạo cơ hội cho tham nhũng, và tiếp sức cho những kẻ độc tài tham nhũng và quyền lợi nhóm kinh doanh cao cấp. Nhiều người tin rằng viện trợ có ít ảnh hưởng đến tăng trưởng và thường lợi bất cập hại đối với người nghèo trên thế giới. Họ viện dẫn tình trạng đói nghèo tràn lan ở châu Phi và Nam Á bất chấp bốn thập niên viện trợ và chỉ ra những nước nhận những khoản viện trợ đáng kể đồng thời vẫn có số liệu tăng trưởng thảm hại, như Cộng hoà Congo (trước đây là Zaire), Haiti, Papua New Guinea, và Zambia. Những người chỉ trích kêu gọi tích cực cải tổ các chương trình viện trợ, cắt giảm mạnh, hay xoá bỏ hoàn toàn.

Ủng hộ

Ngược lại, những người ủng hộ xem viện trợ là một thành phần quan trọng trong cuộc chiến chống đói nghèo và đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế tại các nước đang phát triển, đặc biệt là những quốc gia nghèo nhất, nơi mà dân chúng không thể tạo ra nguồn lực cần thiết để tài trợ đầu tư hay các chương trình y tế và giáo dục. Những nhà kinh tế học cũng nổi tiếng không kém, như Jeffrey Sachs ở trường đại học Columbia và nhà kinh tế học đoạt giải Nobel Joseph Stiglitz, lập luận rằng, cho dù không phải lúc nào cũng hoạt động tốt, viện trợ vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc giảm nghèo và hỗ trợ tăng trưởng tại nhiều nước và giúp ngăn chặn kết quả hoạt động tệ hại hơn tại nhiều nước khác. Những người ủng hộ viện trợ lập luận rằng phần lớn các nhược điểm của viện trợ liên quan đến nước cung cấp viện trợ hơn là nước nhận viện trợ, và vì những lượng viện trợ lớn được thực hiện vì các mục đích chính trị, do vậy người ta chẳng lạ gì khi thấy nó không phải lúc nào cũng có tác dụng thúc đẩy phát triển. Họ chỉ ra nhiều nước nhận viện trợ thành công như Botswana, Hàn Quốc, Indonesia, Đài Loan, và gần đây hơn là Uganda và Mozambique, cùng với các chương trình viện trợ ưu tiên rộng lớn hơn được tài trợ như cuộc Cách mạng xanh, chiến dịch chống bệnh mù loà (do nhiễm ấu trùng từ ruồi đen truyền cho người), và việc phổ biến liệu pháp tái tạo lượng nước (mất nước do bệnh dịch tả chẳng hạn) qua đường uống. Họ lưu ý rằng trong 10 năm kể từ khi viện trợ trở nên phổ biến vào thập niên 60, các chỉ báo đói nghèo đã giảm tại nhiều nước, các chỉ báo y tế và giáo dục tăng nhanh hơn so với bất kỳ giai đoạn 40 năm nào khác trong lịch sử loài người.

Xuất phát điểm gần đây kể từ sau cuộc Chiến tranh thế giới II, viện trợ nước ngoài đã trở thành hình thức chi phối dòng vốn quốc tế từ những nước giàu nhất sang những nước nghèo nhất, cũng như một phương thức cung cấp chuyên môn kỹ thuật và các hàng hoá trợ giúp như gạo, lúa mì, và nhiên liệu. Tuy đóng một vai trò kém quan trọng hơn nhiều tại các nước thu nhập trung bình, viện trợ vẫn là một nguồn gây tranh luận và bất đồng ở những nước này chẳng kém gì so với ở những nước khác. Viện trợ nước ngoài cho các nước thu nhập thấp và trung bình tổng cộng là 79 tỷ USD vào năm 2004, và nếu bao gồm viện trợ cho những nước giàu hơn và các nhà nước thuộc Liên bang Xô viết trước đây thì tổng cộng là 84 tỷ USD. Năm 2004, có hơn 37 chính phủ các nước trên thế giới cung cấp viện trợ và có 150 nước nhận ít ra một phần viện trợ nào đó từ nguồn này. Đối với một số nước, giá trị viện trợ không đáng kể, chỉ chiếm nửa phần trăm hay một phần trăm GDP, hay ít hơn. Ở các nước khác, dòng viện trợ là đáng kể, tổng cộng đến 20 phần trăm GDP hay nhiều hơn.

Thực tế

Khi nghiên cứu về tác động của viện trợ nước ngoài, các nhà kinh tế đã đưa ra những bằng chứng thực nghiệm rất hỗn độn về tính hữu hiệu của nó: một số nghiên cứu cho thấy có ít hay gần như không có mối quan hệ gì giữa viện trợ và phát triển, trong khi những nghiên cứu khác lại thể hiện tác động tích cực. Sau khi cân nhắc kỹ, bằng chứng cho thấy rằng viện trợ hỗ trợ tăng trưởng và phát triển tại một số nước và góp phần dẫn đến cải thiện trên diện rộng trong những lĩnh vực nhất định như y tế và công nghệ nông nghiệp. Nhưng ở những nước khác, viện trợ gần như không có tác dụng và không đẩy mạnh tăng trưởng; ở một số quốc gia, viện trợ có lẽ còn làm chậm đi quá trình phát triển, đặc biệt khi các nhà tài trợ trao viện trợ cho các liên minh chính trị với các chính phủ tham nhũng hay vô dụng, chỉ thể hiện sự quan tâm mờ nhạt đối với phát triển kinh tế.

Kết quả hỗn tạp này đã dẫn đến những cuộc tranh luận gay gắt. Viện trợ nên được cung cấp ở đâu, khi nào, và như thế nào? Những nước nào có nhiều khả năng sử dụng viện trợ một cách hữu hiệu nhất? Ai nên chịu trách nhiệm chính trong việc thiết kế và thực hiện các chương trình viện trợ? Các nước viện trợ nên áp đặt các loại điều kiện gì đối với nước nhận viện trợ? Và làm thế nào các nhà tài trợ có thể bảo đảm rằng viện trợ không bị lãng phí và đến được với những người cần nó nhất và có thể sử dụng nó một cách hữu hiệu nhất?

5. Viện trợ ảo

Thế giới giàu có ngày nay chứng kiến ngày càng nhiều những sản phẩm đắt giá, sang trọng và vô cùng hiếm hoi. Ví dụ như chiếc du thuyền Bạch tuộc trị giá 200 triệu USD của nhà tỷ phú Mỹ Paul Allen dài 127 mét, trên thuyền có bể bơi, sân bóng chày và rạp chiếu phim. Chỉ riêng việc đi một vòng thăm quan chiếc du thuyền này cũng có tác dụng giảm béo hơn cả tham gia một trận đấu bóng đá. Hay chiếc Cadillac One được hãng General Motor thiết kế riêng cho tổng thống Mỹ G. Bush có giá 3.4 triệu USD, dài 6.7 mét, nặng 4 tấn, thân xe làm bằng thép chuyên dùng chế tạo xe tăng có thể chống được súng phóng lựu. Du lịch có thể kể đến du lịch thăm quan vũ trụ, 10 ngày hết có 20 triệu USD. Nhà nghỉ có thể kể đến khu biệt thự Adirondacks, New Jork, thuê một tối trả 1.250 USD. Nhưng đầu bảng trong danh sách các xa xỉ phẩm ngày nay phải kể đến viện trợ nhân đạo!

Nghe có vẻ buồn cười, nhưng sự thực là như vậy. Không có điều gì làm các quốc gia giầu có cảm thấy khốn khổ hơn là viện trợ cho những nước nghèo có hàng triệu người đang bò lê bò càng trên các đường phố bẩn thỉu, đói nhăn răng, chờ ngày thần chết rủ lòng thương đón đi. Phần lớn tiền viện trợ không nhằm vào các hoạt động cứu đói hay cung cấp thuốc men mà là để mở rộng thương mại, thắt chặt liên minh, mua sự ủng hộ của các nước nhỏ và nhắm vào rất nhiều mục đích thương mại lẫn chính trị khác nhưng bao giờ cũng được khoác lên vỏ bọc nhân đạo.

Hãy thử quan sát cách Mỹ (quốc gia cấp viện lớn nhất thế giới về số tiền viện trợ, nhưng rất thấp tính trên GDP) cung cấp viện trợ cho các nước khác. Từ năm 1949 đến 2008, Mỹ đã viện trợ cho Israel gần 90 tỷ USD. Hiện nay mỗi năm quốc gia giầu có thứ 16 thế giới được quốc gia giầu nhất thế giới viện trợ 3.2 tỷ USD, bằng một phần ba tổng viện trợ quốc tế của Mỹ. Hơn hai phần ba số tiền đó được Israel dùng vào việc mua thêm thật nhiều súng ống, chiến xa các loại, tên lửa, máy bay, một sự trang bị rất cần thiết để chống trả với gậy gộc và gạch đá của thường dân Plestin.

Trong khi đó chính sách với Châu Phi nghèo đói là cắt giảm hơn nữa ngân sách viện trợ, vốn dĩ đã hết sức bèo bọt. Để dễ so sánh, có thể nêu lên một vài con số. Tổng dân số của cả khu vực Châu Phi là 680 triệu người, chiếm 10% tổng dân số thế giới, 100 lần lớn hơn dân số của Israel. Viện trợ hàng năm của Mỹ cho cả lục địa đen chưa đến 1 tỷ USD, nghĩa là chưa bằng một phần ba viện trợ dành riêng cho Israel.

Cũng phải nói thêm rằng châu Phi là nơi cần viện trợ nhất thế giới. Chỉ riêng khu vực cận sa mạc Sahara đã có 30 triệu người nhiễm HIV, 12 triệu trẻ em có bố hoặc mẹ đi đời vì không có tiền mua thuốc trị bệnh, nhờ chính sách thương mại mẫu mực của các hãng dược phẩm phương Tây. Ở Nam Phi và Zambia, một phần năm số người trưởng thành mắc bệnh. Hơn 300 triệu người dân châu Phi phía nam sa mạc Sahara đang sống trong cảnh, mà như dân ta vẫn nói với nhau, đói rã họng, vì thu nhập của họ ít hơn một dollar mỗi ngày. Họ vẫn chờ đợi lòng nhân đạo của các nước giàu có được biểu hiện qua hàng hóa và lương thực viện trợ, điều mà họ có lẽ phải chờ thêm ít nhất 10 năm nữa, nếu còn sống được để mà chờ.

Năm 2005 các quốc gia thuộc liên minh Châu Âu EU đã thông qua một tuyên bố quan trọng ở Gleneagles, Scotland. Họ cam kết sẽ nâng viện trợ ODA cho các nước nghèo lên con số 0.56% GDP vào năm 2010, và 0.7% GDP vào năm 2015. Không nên vui mừng thái quá với tuyên bố này. Mục tiêu viện trợ ODA bằng 0.7% GDP đã được Liên hợp quốc nêu ra từ 44 năm trước, trong bản báo cáo Piason tháng 9 năm 1970. Trong 44 năm qua, chính phủ các nước giàu có chống lại việc thực hiện nó bằng sự kiên trì và nhất trí hiếm thấy. Hiện tại ngân sách dành cho viện trợ phát triển của Đức, quốc gia trụ cột của Châu Âu, bằng 0.35% GDP, của Italia, một trụ cột khác, là 0.29%. Những nước đã vượt quá con số cam kết là Đan Mạch, Luxembourg, Hà Lan, Thụy Điển, những nước nhỏ bé trong liên minh. Xem ra để đạt đến mục tiêu mà họ đã cam kết còn một chặng đường dài.

Nhưng không phải tổng viện trợ cứ tăng lên là mọi việc sẽ trở nên tốt đẹp.

Trong bản báo cáo Real Aid, Making Technical Assistance Work của tổ chức Action Aid được công bố vào năm 2006, có đến 37 tỷ USD, tương đương với gần một nửa tổng viện trợ ODA toàn thế giới năm 2004, là bịp bợm. Có một từ khá thông dụng trong các văn bản nghiên cứu hỗ trợ phát triển quốc tế ngày nay là phantom aid, nghĩa là viện trợ. Cụ thể, số tiền viện trợ ảo đó đã được chi tiêu như sau:

-6.7 tỷ dùng để mua sự ủng hộ, tình bằng hữu với các quốc gia láng giềng, mở rộng thị trường và vân vân..., những mục đích cao cả không liên quan gì đến xóa đói giảm nghèo.

-5.7 tỷ là tiền xóa nợ, nhưng lại được tính như ODA.

-11.8 tỷ chi trả cho các viện trợ kỹ thuật không hiệu quả, tốn kém và thường xuyên được khai khống cao hơn giá trị thực.

-2.5 tỷ là phí tổn các nước nhận viện trợ phải dùng khi mua những hàng hóa tốn kém của nước cấp viện, những thứ mà họ có thể mua rẻ hoặc tốt hơn từ nơi nào đó. Đây là một điều kiện của viện trợ, một cái bẫy thông minh.

-8.1 tỷ bị phí phạm. Các nước cấp viện trợ để đối phó với những chỉ trích trong nước về việc tiền thuế của dân không được chi tiêu một các hiệu quả nên thường xuyên cử các nhóm thanh tra sang giám sát hoạt động sử dụng viện trợ. Theo báo cáo của DAC, tổ chức viện trợ phát triển, trung bình 1 tuần một nước Châu Phi phải đón đến 20 đoàn khách không mời.

-Theo luật của OECD, số tiền phải chi năm đầu tiên cho những người di dân từ các nước đang phát triển có thể tính vào số tiền ODA. Số tiền đó năm 2004 là 2.1 tỷ USD.

-Chi phí giao thông, khách sạn cao cấp cho các chuyên viên của nước cấp viện trợ, 700 triệu USD.

Tiền viện trợ đi đâu ?

Một thực trạng khác là phần lớn số tiền viện trợ không có tác dụng xóa đói giảm nghèo mà rơi vào túi các quan chức độc tài tham nhũng, để nuôi bộ máy công quyền vô tích sự ngày càng phình to, làm giầu cho giới doanh nhân ăn theo bộ máy này và quay trở lại hỗ trợ chính các nước viện trợ.

Những điều trên có thể nêu ra phần nào thực trạng của việc cung cấp viện trợ ngày nay. Viện trợ của các nước giàu, hoặc của tất cả các nước, luôn nặng về tính chính trị. Sau khi kết thúc cuộc chiến tranh lạnh, Mỹ từ vị trí nước cấp viện lớn nhất thế giới tụt xuống vị trí thứ hai, sau Nhật Bản. Điều đó kéo dài đến năm 2001. Vào cái ngày cảm tử quân Alqueda phi máy bay đánh sập toà tháp đôi ở New Jork, tổng thống Mỹ G. Bush đã vạch ra một chặng đường trong đó Tomahok và viện trợ quốc tế là hai cái đèn pin soi đường đến với hoà bình và thịnh vượng cho người dân Mỹ. Nước Mỹ ngay tức khắc nhảy lên chiếm lại vị trí nhà cung cấp viện trợ số 1 thế giới. Chống khủng bố trở thành điểm mấu chốt cho viện trợ. Không còn khủng bố, nghĩa là không còn những kẻ chống Mỹ bằng bom cảm tử nữa, sẽ khiến nước Mỹ an toàn như ngồi trong hầm bê tông. Một kế hoạch hợp lý và thông minh, đang được các nước giàu có khác bắt chước áp dụng một cách linh hoạt. Đó chính là mặt trái của viện trợ quốc tế ngày nay.

 Tài liệu tham khảo:

Alberto Alesina và David Dollar, “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?” Journal of Economic Growth (tháng 3-2000), 33-63.

Alesina và Dollar, “Who Gives Foreign Aid?” nhận thấy rằng mức thu nhập là động cơ chủ yếu của viện trợ từ Đan Mạch, Phần Lan, Na Uy và Thụy Điển.

Michael Clemens và Steven Radelet, “The Millennium Challenge Acocunt: How Much Is Too Much, How Long Is Long Enough? Tài liệu hoạt động số 23 (tháng 2-2003), Trung tâm phát triển toàn cầu, Washington D.C.

James Wolfensohn, “A Partnership for Development and Peace,” trong World Bank (Washington, D.C.: World Bank, 2002), A Case for Aid, trang 11.

Jesse Helms, “Towards a Compassionate Conversative Foreign Policy,” Nhận xét trình bày ở Viện Doanh nghiệp Mỹ, 11-1-2001, www.aei.org/news/newsID.17927/newes_detail.asp.

Bauer, Peter, “Dissent on Development (Cambridge, MA: nhà xuất bản đại học Harvard, 1972). Tìm đọc những chỉ trích gần đây hơn về viện trợ trong nghiên cứu của William Easterly, The Elusive Quest for Growth: Economists Adventures and Misadventures in the Tropics (Cambrige, MA: nhà xuất bản MIT, 2001).

David Roodman, The Commitment to Development Index: 2005 Edition (Washington D.C: Trung tâm phát triển toàn cầu, 2005). Có sẵn trên trang mạng: www.cgdev.org/doc/cdi/technicaldescrip05.pdf.

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Chính sách phát triển Kinh tế học của sự phát triển – 6th ed. Dwight H. Perkins et al., Biên dịch: Kim Chi, Hiệu đính: Châu Văn Thành